作者 中卫中院 马玉红
党的十八届四中全会研究制定了全面推进依法治国的目标和任务，这一目标任务具体到宁夏，就是要全面推进依法治区。笔者认为，依法治区的顺利推进，必须建立在找准问题并结合宁夏区情化解这些问题的基础上。作为一名法官，笔者试图以审判工作为视角，谈谈依法治区中存在的问题及对策。
根据审判实践中掌握、了解的情况，笔者认为影响中卫依法治市的问题主要是：
一、 民众法律意识淡薄
（一）群众自我保护意识差。一是法律意识缺乏。有些群众在民间交易、借贷、务工等社会活动过程中，没有订立、留存合同、借据、收条等字据的意识和习惯，一旦发生纠纷说不清楚。二是法律知识欠缺。一些农村群众对土地、房屋等不动产进行实物交易，不知道办理土地使用权证、房产证等相关证件，遇有纠纷就上访。三是诉讼风险意识不足。一些案件当事人因举证不能或不力而败诉，不愿承担诉讼风险，抱怨法院不公正执法。四是诉讼预期高。一些群众在诉讼、维权过程中，对法规理解断章取义，只拿有利于自己的说事，主张权利，忽略义务。
（二）公众守法意识差。一是部分群众信“访”不信“法”、信“上”不信“下”。部分群众遇有自身利益受损，不通过正当渠道解决，而是本着“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的态度，多头访、重信重访，无理缠访、闹访、进京赴银上访，甚至采取自杀、自残等过激行为，给相关部门施加压力，既不讲“理”又不讲“法”。二是对法院裁判文书确定的义务置若罔闻。法院生效裁判文书具有法律效力，但一些当事人包括个别政府部门、机关、事业单位、大型企业根本不当回事，想方设法规避法院执行，导致胜诉当事人、申请执行人的合法权益不能实现，对法律权威、司法公信、法院声誉造成恶劣影响。三是相关部门履行法定协助义务不积极。金融、车管、国土、房产、电信等负有法定协助义务的部门出于自身利益考量，不配合、协助法院的执行，导致法院在执行工作这个庞大的社会系统工程中单打独斗，“执行难”问题堆积。四是行政诉讼不能引起重视。行政机关普遍对民众将其告上法庭、诉讼情况、败诉结果不以为然，行政机关负责人出庭应诉率为零，对于败诉的原因普遍缺乏整改，更谈不上问责。
（三）认识层面的偏差。一是“发展第一要务”的片面理解。长期以来，发展经济、增加GDP始终是地方发展的重心，似乎只要发展了，一切问题都可以忽略，依法治市存在思想意识方面的障碍。二是“建设法治社会”的片面理解。有人片面认为，建设法治社会就是将一切矛盾都推入诉讼渠道，法治主要是对被管理者讲的，群众依法维权就是打官司，等等。三是“法院是公平正义最后一道防线”的片面理解。这句话的本意是社会组织、基层群众组织等第一道防线和政府及主管部门等第二道防线解决不了的矛盾纠纷才进入诉讼渠道由法院通过审判执行方式解决，但社会普遍把矛盾纠纷的化解推向法院。事实上，法院并不负有解决一切矛盾纠纷的责任和能力。四是“‘执行难’问题”的片面理解。分析“执行难”的原因，应厘清“执行不能”、“执行不力”。“执行不能”是因为被执行人下落不明、无财产可供执行等客观原因导致法院穷尽一切办法不能执结案件；“执行不力”是由于措施不力、水平不高等法院内部因素不能执结案件。“执行难”问题不应全部归责于法院。
二、行政机关不能依法行政
（一）行政程序不规范。在拆迁方面较为突出，主要表现为：以张贴公告代替行政送达，行政非诉案件先实体处理后评估等。
（二）行政不作为。有些单位遇到矛盾纠纷不积极化解，对来访群众推诿、搪塞，一味让来访者到法院通过诉讼解决问题，把责任全部推给法院。如，某农民因土地承包发生纠纷，找到镇上，该镇分管镇长不作为，让当事人到法院打官司，法院受理后，历时四年，历经基层、中级、高级三级法院审理，法院会同县、镇、村三级相关部门23次调解，才化解此案。该镇土地管理部门、司法部门责任缺失，法院为此浪费了巨大的司法资源。
（三）行政乱作为。有些行政机关没有掌握充分、确实证据即作出行政决定，作出具体行政行为时，不认真履行审查义务，致所颁证件内容与实物不一，甚至一房、一地多证，等等。
（四）违法行政作为。按照有关规定，新竣工房产应经房产监理部门验收合格，才能办理房产证，但有些房产还在施工期间，房产部门就已办理了房产证，导致开发公司携卷房款逃遁，遗留一系列矛盾纠纷。如张岳华案。
（五）有时干预司法。如对于工程结算的依据应严格根据法律规定的当事人双方约定、委托的具有结算资质的第三方的结论认定，若未经双方当事人的约定，审计结论不能作为结算依据。但在有些案件处理过程中，行政机关对此不理解、不认同，要求法院以审计结论作为定案依据。
三、社会管理不到位
（一）行政管理不到位。一是建筑和房地产市场管理不规范。由于建筑、招投标、房管、工商等主管部门不能从源头对建设工程、房地产开发、建筑市场严格审查把关，导致建筑、房地产开发行业违规挂靠、违法违规转分包、房地二张皮、“一房二卖”等现象大量存在。二是土地管理市场混乱。老百姓在未办理土地使用权证的情况下，对新开发土地进行实物交易、倒卖；存在对荒山、草原、滩涂乱发证、多发证，甚至塑料大棚也给发证的情况。三是对民间高利贷的监管缺位。有些高利贷债主与急需资金的小老板订立民间借款合同时，预先扣除高利息，同时与借款人签订低价收买借款人住房的合同，一旦收不到高利息，就起诉借款人，要求借款人兑现房屋买卖合同，将借款人逼入绝境，给法院裁判带来难题。四是行政部门预防、化解矛盾纠纷工作不力。一些部门在科学决策、正确实施决策方面本身有缺陷，对所辖领域内发生的纠纷甚至是严重问题监管、防范、调处不到位，未建立常发问题长效解决机制，导致大量矛盾纠纷。五是对司法机关发出的司法建议重视不够。法院审判活动中发现的涉案单位管理不到位、不规范、不严谨等现象，以《司法建议书》的形式向涉案单位及其主管部门提出，多数部门不够重视，整改不到位。
（二）基层自治组织作用发挥不够。主要表现为：一是基层组织特别是村民委员会管理不规范，村务公开事项不全面、不透明，村官职务犯罪多发，引发群众对基层管理不满意，不信任，导致基层干群关系紧张，在某种程度上影响社会稳定基础；二是基层组织对民间纠纷调处不力，导致一些矛盾纠纷逐步升温、激化，有的甚至转化为恶性刑事案件。近年来，本市民转刑命案所占比例较高，其中主要由群众生产生活矛盾引发。
（三）行业协会协调监督管理严重不到位。一些行业协会形同虚设，不能发挥作用，使行业问题蔓延为一系列社会问题。如建筑行业协会对资质审查不到位等，导致“资金是银行的，干活是农民工的，矛盾纠纷是政府和法院的，只有利润是包工头的”社会怪象。
（四）普法工作效果不明显。我国的“六五普法”即将结束，但公民法律意识的提高并没有收到预期的效果，老百姓因为不懂法而犯法、不懂法而不会依法维权的现象十分普遍。
四、国家工作人员履职水平不高
（一）领导对涉诉信访事件处理不妥形成不良导向。主要表现为：在接待闹访群众时，侧重于对上访要求的处理，忽视对非法表达方式的批评处置；遇有群众上访、哭诉、下跪等，易主观肯定其有冤屈而指责执法部门“不公正”，助长闹访人的“底气”；存在息事宁人、花钱买平安的意识，客观上助长了闹访的风气。
（二）工作人员履职有瑕疵。有的工作人员甚至是领导干部，做群众工作能力不强、工作作风简单粗暴，造成当事人心存怨气，产生对立情绪，每到敏感节点，一触即发，给处理带来被动和相当大的难度。有的工作人员工作有瑕疵，被群众抓住把柄，紧抓不放，借机闹事、要挟，导致工作被动。从法院审理案件情况来看，在征地、拆迁等工作方面较为突出。
（三）个别司法人员执法行为粗糙。司法人员工作不细致、态度不耐烦、执法不规范不同程度存在，群众得不到同情尊重、问题未能妥善化解，遭受二次伤害，有的因此引发上访，对司法公信造成不良影响。
五、媒体不良引导
（一）鼓动群众诉讼热情。近年来，媒体和影视作品散布“一元钱官司”、“凡事讨个说法”等，使群众对民间调解组织、司法所、派出所、乡镇政府等组织调处民间纠纷的权威发生动摇，诉讼案件井喷式增长，个别牵涉社会方方面面的棘手问题得不到妥善解决，法院便成了社会各界指责的罪魁祸首，直接影响法律权威和司法公信。
（二）热衷“揭短”。媒体推向市场，受利益驱动，有些热衷于“揭露”公检法的问题以吸引读者眼球，导致新闻媒体作为党的喉舌功能严重下降，一定程度上成为动摇司法权威、司法公信的幕后推手。
（三）误导群众。个别群众为利益最大化，借助媒体特别是网络对还在办理的敏感事件进行舆论炒作，肆意误导群众，引发群众不满，甚至诱发极端事件。
（四）绑架司法。有些当事人借助网络对还在审理中的案件造势，有的媒体借助学者、专家之口对尚未定论的敏感案件进行分析点评，舆论干预、绑架司法，给办案法官依法审理带来压力。
针对以上影响中卫依法治市的问题，笔者认为，务必要先抓好以下工作：
第一，加大普法力度。提高全民法治意识是依法治市的基础性工作，而法律普及是全民守法的基础，因此要切实加大普法工作力度，提高公民法治意识。普法对象上，忌眉毛胡子一把抓，将政法干警也纳入范围，要以基层群众特别是农村群众为重点；普法形式上，忌死抄笔记、走过场，要采取在基层办法律扫盲班、法律夜校等切实有效的方式；普法内容上，忌没有针对性，要给基层民众普及基本法律原则和法律常识，必要时针对特定人群普及与其生活、工作相关的法律；普法效果上，忌不管不问，要将各辖区、部门、组织普法工作开展情况及人员违法违纪信访情况纳入考核，对相关负责人问责，并作为选先评优、提拔任用等的依据。
第二，强化依法行政。要通过各种有效措施强化行政部门依法行政意识，依法全面履行政府职能，严格规范行政执法行为，切实推行行政责任追究、行政问责、行政执法人员资格管理、行政公开等制度，全面强化行政责任意识，。
第三，建立健全社会联动机制。要强化措施，加大全市所有部门、单位、组织职能的宣传力度，使各行政部门各负其责，使群众树立有事先找相关管理、负责部门化解的意识，充分发挥基层组织、行政部门、行业组织等前社会防线化解基层社会矛盾纠纷的作用，扭转“有事拨打110”、“凡事到法院讨说法”等片面的宣传，让全社会都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。
