中卫市中级法院研究室
前 言
近年来，以诉讼案件为主要呈现形式的人民内部矛盾进入高发期，人民法院受理的案件数量始终在高位运行且不断增加。特别是自2015年全面实施立案登记制以来，人民法院受理案件数量更是一路上扬，给人民法院造成沉重的办案压力，给审判质效带来严峻挑战，并进一步考验着国家治理层面极为重要的环节——社会矛盾纠纷化解机制的稳定性和有效性。面对严峻的形势，中卫法院于2016年10月审慎提出“遏制案件增量”工作理念，并积极付诸实践，为有效缓解办案压力、促进社会治理，趟出了一条新路。
关键字：司改背景 压力应对 中卫实践
一、面临的办案压力分析
2015年以来，我国司法体制改革逐步实施。2016年10月，以法官员额制改革为重点的司法体制改革全面实施。在此背景下：
（一）受理案件数量逐年上涨
2013年至2017年（为了说明情况，我们以五年受案数做对比），中卫市两级法院受理案件数分别为10774件、11650件、15180件、17615件、19234件，呈逐年攀升态势，涨幅分别为15.1%、8.1%、30.3%、16.1%、9.2%。其中民事和执行案件占全部案件的90%左右。五年间，民事案件收案数分别为6153件、7112件、9277件、10609件、11680件，涨幅分别为23.4%、15.6%、30.4%、14.4%、10.1%，其中收案比重大的前三类民事案件涨幅大且稳定，分别是离婚纠纷、民间借贷纠纷和买卖合同纠纷。离婚纠纷上升41.2%，收案数分别为1299件、1369件、1522件、1840件、1834件，涨幅分别为5.4%、11.2%、20.9%、-0.3%；民间借贷纠纷上升172.6%，收案数分别为928件、1095件、1501件、1950件、2530件，涨幅分别为18.1%、37.1%、29.9%、29.7%；买卖合同纠纷上升145%，收案数分别为522件、658件、940件、1186件、1279件，涨幅分别为26.1%、42.9%、26.2%、7.8%。执行案件收案数分别为3664件、3551件、4822件、5732件、6282件，依次分别增长11.6%、-3.1%、35.8%、18.9%、9.6%。
（二）办案法官人数较以往减少。法官员额制改革前后，中卫市两级法院法官人数分别为180人、104人，降幅达42.2%。至2017年底，中卫市法院共有员额法官122名。
（三）办案任务加重。中卫市法院2015年的法官人均办案数为90.9件，2017年为157.7件。刨去周末休息和法定节假日，全市法官2017年审结1件案件仅需1.5天。
（四）办案责任加大。司改前，案件承办人、庭长、审判委员会专职委员、副院长、院长对案件质量承担相应的责任。司改后，实行“让审理者裁判、由裁判者负责”，即“谁审理、谁裁判、谁负责”，法官的办案责任加大，院庭长的审判管理、监督难度加大，责任亦增大。
诉讼案件数量持续增加和办案法官的减少带来的后果：一是个案审理时间被迫缩短，案件裁判质量受到影响；二是法官在审限内难以顾及办案所有细节问题，某种程度上影响了司法权威公信；三是法官“超负荷”工作，危及司法队伍稳定。
二、如何缓解办案压力
矛盾纠纷增多且持续进入诉讼，这与和谐社会建设的基本要求不相适应，与社会治理的有效性判断不相一致，更有悖于美丽中国梦的价值追求。因此，让隐患消除于未发，让纠纷化解在萌芽，让矛盾解决在基层，让诉讼回归于理性，让案件随着和谐社会建设的脚步、和着中国梦实现的节拍降下来，这应当是全社会的共同追求。为此，我们围绕“去存量、遏增量、控变量”，以“努力将诉讼案件降下来，把司法公信力升上去”为目标，从“内挖潜能提质效，外联借力减纠纷”两个端口入手，提出遏制案件增量工作理念，着力构建“以改进立案工作为出发点，以提升审判质量和效率为切入点，以优化审判管理为关键点，以完善多元化纠纷解决机制为依托点，以深化司法体制改革和信息化建设为突破点，以司法能力建设为支撑点，以引领民风建设为着力点”的遏制案件增量工作机制。
（一）精心研究谋划，明确工作方法。研究制定《关于遏制案件增量的指导意见》，从做实依法治理减少诉源、强化法院内部审判管理减少重复案件、深化运用多元化解机制减少诉讼案件等方面提出了21条具体指导意见，力求通过提升法院干警业务水平、提高审判质效，减少因法院自身工作问题而产生的上诉、发改、再审、执行等案件；力求通过繁简分流与甄别机制、小额速裁、刑事认罪认罚从宽、示范诉讼和类案宣释式审理等案件审理方式改革和诉讼政策、法律规定的充分运用和实践探索，科学配置司法资源，提高办案效率，增强司法公信力，减少纠纷反复进入诉讼问题；力求通过审判的指引评价作用发挥和推进社会矛盾纠纷化解体系建设与创新，修复、激活社会组织、基层组织纠纷化解的功能，引导群众增强自我解决矛盾纠纷的能力，从矛盾产生的前端，减少纠纷进入诉讼程序，降低诉讼案件数量。
（二）提升审判质效，减少案件存量。一是加强司法能力建设，提升法官驾驭庭审、法律适用、辨法析理和文书写作等能力，降低上诉率、发改率、再审率等，减少诉讼案件的体内循环。二是发挥审判管理作用，强化审判管理和内部控制，减少办案瑕疵，提升审判质效。三是深化繁简分流，完善速裁程序、简易程序、普通程序相配套的多层次审判机制，提高办案效率。四是总结审判经验，统一全市法院裁判适用标准，杜绝“同案不同判”现象，降低二审案件发改率，减少再审案件数量。
（三）严把诉讼入口关，遏制案件增量。一是严格实施立案登记制度，对符合要求的案件进行登记立案，对不符合法律规定的“案件”按规定拦截在法院大门外。二是强化诉讼风险提示和告知，消减当事人过高的心理预期，引导群众理性、依法诉讼维权。三是强化诉前调解，引导当事人理性选择相关主管部门、行业协会、仲裁机构等非诉部门解决纠纷，减少进入诉讼渠道案件数量。
（四）主动延伸司法职能，控制案件变量。一是参与社会治理。对审判中发现的涉案单位存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题，向涉案单位及其主管部门发出《司法建议书》并及时回访。对其他纠纷化解主体解决纠纷的过程予以必要的指导和监督，实现引导中的指导、支持中的监督。二是发挥非诉纠纷化解机制作用。充分调动一切有利于矛盾化解的力量参与调解，用群众力量化解群众纠纷。加强与综治部门、调解组织、仲裁机构、公证部门等的协调配合，形成纠纷化解合力，防止各类纠纷转化为诉讼案件。发挥特邀调解员优势，协助法院化解矛盾纠纷。三是引导民风向好。广泛开展法治宣传，培养群众预防、化解纠纷的能力。落实红黑名单等守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。
（五）注重外联借力，吸引相关部门参与。与中卫市人民政府会签《工作联系制度》，加强与行政机关的沟通协调，促进依法行政和法治政府建设，从源头上预防和减少行政案件。会同市司法局制定实施《关于进一步推进多元化纠纷解决机制工作实施意见（试行）》《律师参与化解和代理涉诉信访案件操作流程》《律师参与化解和代理涉诉信访案件行为规范》等制度，深化落实矛盾纠纷多元化解机制，拓展申诉信访受理、化解渠道。与中卫仲裁委员会会签实施《关于建立诉讼与仲裁相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，引导当事人选择诉前调解、仲裁裁决等非诉方式解决纷争。
三、存在的不足和问题
一是法院自身影响力不足，调动组织全社会参与此项工作能力有限，引领作用不强，不能在多元化机制中发挥主导作用。
二是一些部门和组织对于应承担的纠纷化解职能主动性不足，缺乏责任意识，对法院的外部策应力较弱、配合支持不足。
三是当事人对仲裁、调解、行政裁决等纠纷化解模式认可度不高，对多元化解矛盾纠纷认同不够。
四是受限于诉讼领域既有立法，遏制案件增量工作只能在比较狭小的空间范围内开展，一些措施无法具体实施。
四、引发的思考
我们认为，在全面深化改革背景下，只有以“共建共治共享”理念为指引，通过内外并举、联动共建，不断加强矛盾纠纷“大调解”体系建设，增强群众自我解纷能力，深入推进多元化解纠纷机制，激活社会组织化解纠纷功能，从源头上预防、减少社会矛盾纠纷和各类诉讼案件，才能在短时间内让诉讼案件快速增长的势头降下来、让司法权威和司法公信力升上去。
具体就是要做到：标本兼治、内外并举、社会协同、司法托底。标本兼治，就是既要解决当下的紧迫难题，又要从容应对社会治理的顽疾；既要从短期治标上努力减少法院诉讼案件存量，更要从长期治本上有效缓解诉讼案件增量，预防和减少人民法院诉讼案件数量增长，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，促进社会和谐稳定。治标，目的在于缓解人民法院目前的办案压力；治本，重在着眼长远，形成完善的减少诉讼增量的社会治理工作格局、制度体系、联动平台和操作机制。内外并举，就是人民法院既要着力内部挖潜，发挥法院内部的办案能力和水平，提质增效；又要眼光向前、向外，推动社会相关方面形成矛盾纠纷源头治理的牢固共识和强大合力，共同构建诉与非诉相衔接、诉与调相对接的矛盾纠纷化解模式、体系。社会协同，就是要动员一切矛盾纠纷化解资源，激活社会组织纠纷化解功能，增强群众自我解纷能力，培育形成“党政主导、综治协调、源头防范、诉非联解、多元共治、法治保障”的工作格局、“以人为本、自愿合法、便民利民、高效便捷”的工作机制和“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，实现诉前纠纷分流比例持续上升，诉讼案件快增势头逐步扭转，人民法院办案压力有效缓解，司法参与社会治理的作用充分发挥的良好局面。司法托底，就是要让人民法院和法官回归社会公平正义“最后一道防线上的最后一道关口”的制度本位，真正体现“司法是法律实施的核心部分，公正裁判又是司法的灵魂”，争取“好钢用在刀刃上”，全神贯注审理好每一个必须且应当由法院裁决的诉讼案件，真正发挥审判的本来效用。
预防和减少诉讼案件数量增长工作，是一项庞大而复杂的系统性社会治理工程，需要依靠法院自身积极主动作为，更需要依靠立法、执法部门及社会各界、人民群众的支持和参与。只有各类纠纷解决机制和组织各归其位、为所应为、有所作为、合力而为，社会矛盾纠纷才能消除在萌芽状态、初始阶段，纠纷化解才能更加公正高效，人民群众才能更加安居乐业，我们的社会才能更加和谐稳定。
这一工程的实施，既需要从顶层设计层面改进公共治理结构，推进矛盾纠纷化解体系的重建，也需要行政执法层面在依法履行行政职责过程中，切实承载起预防纠纷、调处矛盾的功能；既需要民间、社会层面增强群众自我化解纠纷能力，强化民风建设，大力加快诚信社会建设，也需要人民法院继续深化内部资源整合运用，提升司法裁判质效。
