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中卫法院预防和减少诉讼案件数量增长理念的理论和现实意义解析

  

中卫市中级人民法院研究室

 

十八大以来,依法治国已确立为党领导人民治理国家的基本方略,建设法治国家已纳入全面深化改革的重大决定。党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局全新社会治理理念。然而近年来,全国各级法院受理的案件数量始终在高位运行且不断增加,与我国依法治国的基本方略不相一致,对我国的社会治理造成严重威胁,对人民法院特别是中基层法院的审判执行工作带来严峻挑战诉讼案件数量和增长幅度作为衡量社会治理效果的重要指标,并非越大越好、越快越好。我们认为,在全面深化改革背景下,人民法院只有以共建共治共享理念为指引,通过内外并举、联动共建,才能有效预防和减少诉讼案件数量增长。

一、预防和减少诉讼案件数量增长理念的提出背景

改革开放以来,在经济发展、社会转型、利益多元、法治深化等诸多因素的交互作用下,以诉讼案件为主要呈现形式的人民内部矛盾进入高发期,大量矛盾纠纷通过诉讼形式涌入人民法院,特别是自2015年全面实施立案登记制以来,各级法院受理案件数量更是一路上扬。2016年,全国法院共受理各类案件2304.8万件,同比上升17.1%;宁夏法院共受理各类案件18.8万件,同比上升19.2%。受法院审判层级体系影响,我国诉讼案件中95%以上的纠纷涌入了中基层法院,中基层法院办案压力十分突出。

从中卫市的情况来看,尽管我们地处西北内陆,经济社会发展程度相较于东部沿海地区而言存在较大差距,但近年来的诉讼案件量同样呈快速增加的趋势。近五年来,中卫市两级法院受理案件数分别为10774件、11650件、15180件、17615件、19234件,呈逐年攀升态势,涨幅分别为15.1%8.1%30.3%16.1%9.2%,其中20152016两年案件上升幅度较大。

为了应对和缓解办案压力,各地法院从增加司法资源供给、优化司法资源配置、推进多元化矛盾纠纷解决机制建设、深化信息化建设和应用等角度,做了很多工作,不少法院依靠“5+2”“+的悲情动员和行政手段来应对不断增加的案件数量。这些举措显示了法院系统对缓解诉讼压力的迫切需求,但总体上是回应性的,即在接受案件增长现实的前提下不断探究如何预防和减少案件数量的增长。

可以说,办案的现实压力严重影响着审判质效的提高,进而危及司法公信力的提升,并进一步威胁到国家治理层面至关重要的环节——社会矛盾纠纷化解机制的稳定性和有效性。可以说,司法领域的滞涨现象已经全面到来。这在一定程度上对人民法院利用审判权化解矛盾纠纷工作的有效性、经济性、可持续性提出了严重质疑,否则我们就不能回答,在经历了长期法治建设和社会治理后,为什么还有那么多的纠纷不断进入法院?为什么人民法院化解了大量的社会矛盾纠纷而司法公信力却长期在低位徘徊?传统的社会治理模式到底出了什么问题?

十九大报告明确指出,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这说明,现阶段人民群众不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。为了有效回应人民群众的这些新需要,解决新时代背景下社会的新矛盾,十九大报告在加强和创新社会治理领域,提出要建立共建共治共享的社会治理格局和党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。随着未来案件量的继续攀升,诉讼数量和诉讼容量之间的矛盾将会更加突出,人民群众对社会矛盾纠纷化解的需求将会越来越强烈,推进国家治理体系和社会治理能力现代化的任务将会越来越艰巨。对此,人民法院必须站在时代和改革的潮头,用横戈立马舍我其谁的精神,以法律人的情怀和担当,冷静直面应对,坚决用改革的思维、共建共治共享的社会治理理念和探索创新的方式破解诉讼案件数量不断增长的难题。

二、预防和减少诉讼案件数量增长的内涵和意义

现代社会中矛盾纠纷的产生具有高度复杂性、多元性、系统性的特点,其化解也必须依靠全社会的合力推动。枫桥经验、眉山经验等一再证明,社会治理工作是一项系统性工作,唯有共建共治、内外并举,整合各类政治和社会资源,才能破解瓶颈,走向善治。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确要求要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。从人民法院的角度来说,既要着眼治标,立足自身岗位要求,抓好执法办案第一要务,切实提质增效,又要着眼治本,眼光向前向外,大力推动社会相关方面形成多元治理的牢固共识和强大合力,缓解办案压力。也正是基于这样的思考,中卫市法院经过反复的探求思考、调研论证、司法研判,审慎提出了预防和减少诉讼案件数量增长的工作理念

预防和减少诉讼案件数量增长,一是要积极动员引入一切合法有效的社会力量,通过创新理念机制和载体,整合全社会的调解资源,加强组织领导和保障,在诉讼前端搭建多元化矛盾纠纷化解平台,织就出一张全链条式的治理网络,将矛盾纠纷尽可能化解在诉前;对于确实需要进入诉讼的纠纷案件,也要切实统一案件裁判规则,促进法律适用统一,进一步提升审判质效,尽力将纠纷优质高效化解在诉内,减少、避免发生再诉,切实降低诉讼案件存量,为法院瘦身二是要降低当前进入法院的诉讼案件数量不断增长的态势,建好预防化解矛盾纠纷的防火墙护城河,丰富矛盾纠纷的化解途径,强化司法作为最后一道关口的纠纷化解地位。

作为在多元化纠纷解决机制大背景下防范纠纷的一项重要举措,预防和减少诉讼案件数量增长理念的本质是源头治理效率治理,最大程度集聚和利用全社会力量,优化完善对纠纷的预防及化解所采取的各项措施、方式和方法,使潜在纠纷和已出现纠纷的当事人的相关利益和冲突得以调和,并且采取联合行动所持续的过程。具体而言,有三个层次的涵义:一是从深化社会基层治理的层面,避免和减少纠纷的发生,使纠纷止于未发、止于萌芽;二是从减少纠纷进入诉讼案件量的层面,避免已出现的纠纷形成诉讼,促进纠纷向诉讼外其他解决方式有效和顺畅分流,有效过滤和筛选进入法院裁判的案件;三是从诉讼解纷的层面,通过各种诉讼与非诉讼相衔接的渠道,优质高效化解已经形成诉讼的纠纷。

这一工作理念的提出,主要是基于对如下层面的思考和回应:

(一)对多元化纠纷解决机制建设的回顾反思

当前,随着中国社会政治、经济、文化等领域发生深层次嬗变,各类矛盾纷繁交织,单一的诉讼渠道已经难以满足人民群众日益增长的矛盾纠纷化解需求,全面推进多元化矛盾纠纷化解机制建设已经成为全社会的共识。近年来,社会各界对于加快多元化矛盾纠纷解决机制建设,倾注了大量心血,通过加强诉前调解、构建大调解机制、畅通多种调解衔接、激活行政处理路径等措施,为纠纷人提供司法之外的纠纷解决机制。

然而非诉纠纷化解机制的形成、获得民众信赖并方便其使用,进而能有效分流纠纷,需要相当长一段时间去开发和培育。当前,各种行政机关、社会组织普遍缺乏化解矛盾纠纷的积极性和主动性,由此导致目前的多元化矛盾纠纷解决机制主要且基本只能以法院为中心来勾连、衔接和协调多种解纷资源,大大增加了法院的人力成本和管理事务。如各地法院力推的各类诉源治理、调解超市等先进经验,其开展耗费了法院极大的心血和精力,表面上来看确实减少了法院立案数量,但实际上法院的工作量(分流调解、案前疏导、案前调解、其他调解工作的组织和监督管理等)仍然不少。此外,长期以来司法宣传中存在的诉讼主义倾向,使得当事人对人民调解、仲裁等诉讼外解决方式认知信任度不高,虽然有大量的纠纷化解合作机制、协助网络不断涌现,但却往往存在各行其是的状况,缺乏联动协作,低效率重复建设较多,大部分未收到实际效果,人民法院努力推动的多元化矛盾纠纷化解机制长期以来处于赔本赚吆喝的尴尬境地,甚至陷入种了别人的田,荒了自己的地这样的质疑。

同时,现有的司法制度也在一定程度上鼓励着好讼思维。我国现有诉讼制度诉讼费用低廉、法定审限较短、诉讼中法官调解发达,加之诉讼可预期结果的确定性和权威性等,弱化了非诉讼纠纷解决机制的优势。当事人基于成本和收益的衡量往往不愿意选择非诉讼纠纷解决方式。然而纠纷解决最基本的规律是,越靠前越能降低难度,节约成本。如果等到纠纷进入法院才开始重视,未免失之过晚,最终的结果也往往是事倍功半。

此外,司法干预社会矛盾纠纷虽然是非常重要的手段,但对某些矛盾纠纷不是最佳的手段。而且至少从理论上来看,纠纷增加只要求更多的纠纷解决渠道,不必然诉诸法院。因为司法的职能是裁判争端,不具有直接分配社会资源的职能,许多利益调整的矛盾纠纷需要运用行政的、经济的方法实施综合调控。尤其是因贫富差距、城乡差距、分配不公、社会保障、劳动就业等问题引发的多样化、群体化、对抗性、敏感性的矛盾纠纷不断增多,处理难度大。这其中不仅涉及矫正正义,很多纠纷更是直接源于分配正义层面出现的问题,司法在其中能够发挥的作用本就非常有限,而过度参与介入,往往落得出力不讨好的尴尬境地。司法权威在社会治理中的工具性作用急剧膨胀、便民措施和诉讼费的大幅降低的同时,司法权威和公信力却不升反降。从公众对法院工作的回应来看,也并没有获得积极的效果,虚假诉讼、不服裁判、不履行裁判、规避执行、暴力抗法、信访不信法、以信访谋取不当利益等对司法的机会主义利用现象也越发突出,司法对民风建设的引导作用没有充分发挥出来,群众的自我教育、自我管理、自我规范和自我服务能力有所倒退。这样的司法效果,显然是我们不愿意看到的。

(二)对司法供给与纠纷化解的效能分析

事实一再证明,越是增加司法供给,加快审理,就会吸引更多的案件进入诉讼程序,因为增加供给、方便诉讼、加快审结或减免诉讼费,都降低了当事人司法成本,客观上刺激了司法消费,必然会加剧办案压力。在当事人小成本的诉讼路径依赖下,社会治理的大成本长期居高不下。诉讼案件数量控制不住,矛盾纠纷化解就是摁倒葫芦浮起瓢。应对案多人少的问题,法院一家单打独斗不但是低效的而且是不可能的。为此,必须跳出司法谈司法,有效整合各类政治和社会资源,加快构建和完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,逐步实现矛盾纠纷解决权回归社会。这与全面深化改革完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和社会治理能力现代化的总目标是一致的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是明确要求要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,为纠纷当事人提供可供选择的诉讼外纠纷解决途径,把矛盾和纠纷化解在法院之外,解决在基层和萌芽状态,减少矛盾向司法系统的过度汇集。

同时,降低司法供给可以倒逼非诉讼纠纷化解机制的发育和壮大,这也是我们大力推进这项工作的主要原因之一。过度依赖司法化解矛盾纠纷的现象不仅存在于当事人之中,一定程度上也存在于广大的非诉讼矛盾纠纷化解机构之中。有纠纷,找法院已经成了一种心照不宣的纠纷化解现实。然而,不得不指出的是,由于司法的被动扩张和宣传层面泛滥的司法维权,一定程度上导致了非诉讼矛盾纠纷化解机制的羸弱衰微。以交警部门纠纷处置功能为例。一般而言,交警部门在处置交通事故问题上拥有专业知识和实践经验优势,但由于一些交警在处理交通事故纠纷时缺乏监督而滥用权力、当事人有异议时申诉渠道不畅,产生诸多问题,立法便转而用司法作为回应方式。按照修订后的《道路交通安全法》的规定,当事人可以就交通事故损害赔偿争议提请交警部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼,这意味着交警调解不再是诉讼的前置程序。该规定的原初立法目的,是给当事人提供更为方便、快捷的纠纷解决途径,但也间接导致交警部门调处功能的弱化,使转移至法院的诉讼案件剧增。各地法院受理的民事纠纷案件中,道路交通类纠纷占据了相当大的比例。试想如果当初修改《道路交通安全法》时,不是简单地扩展司法救济范围,而是加强交警部门自身执法能力建设,充分利用其专业知识和经验优势,强化矛盾纠纷的化解职能,那么道路交通类案件在行政执法环节就能够得到大量解决,进入诉讼渠道的案件将极大减少。

此外,降低司法供给有利于提升审判质量,提高当事人对司法的满意度。在案件数量得到有效遏制的情况下,法官能有更多时间和精力考量、协调案件牵涉的各个方面的因素,做足当事人的说服调解工作,更充分地释明法律、说法析理,从而更易于使案件各方当事人服判息诉,增强人民群众的司法获得感。同时,法官能将更多的时间投入到学习和培训中,提高自身司法能力和专业素养,降低司法裁判的差错率,从而增强司法公信力。最后,在案件数量得到有效控制的时候,人民法院能够将更多注意力转移到参与社会治理过程中去,在个案裁判之外,注重总结审判经验,及时发现经济社会运行中存在的问题并研究应对解决办法、提出意见建议,更好地服务于党和国家工作大局。

(三)对司法系统长远发展的理性思考

当前,各地法院往往把结案数、结案率作为中心任务,以受理案件增长百分点,结案增长百分点为成绩,甚至以炫耀式心理看待法院忙、法院累现象。与此同时,为提高效率、刺激多办案,法院建立了各种案件考评制度,法官有限的精力被迫集中到结案率上,疲于应对繁重的工作任务。不能否认这是当前形势下,缓解办案压力的一种办法,但这显然是不科学的、短视的。长此以往,对司法事业的长远健康发展是有害的。

在人力资源管理中,存在职业枯竭这个理念,用以描述专业工作者在工作环境中所引发的身体与情绪耗竭现象,即在长期超负荷工作状态下,人们身体上极度疲劳,情绪和心理上严重耗竭,工作热情丧失,成就感降低,产生欲脱离职业的倦怠。同理,对于人民法院而言,这个职业枯竭极限就在诉讼容量中。诉讼容量,指法院在保障个案审理的合理成本的前提下,充分利用现有资源所能够处理诉讼案件量的最大值。法院资源或者说司法资源的有限性,决定了诉讼容量的有限性。为此,必须科学安排法院受理案件的总量和类型,合理安排法官群体的工作量,在诉讼容量可承载范围内,司法工作才能健康有序开展,否则法院的执法办案工作很可能在无边无际的诉讼案件中受到严重挫伤。

预防和减少诉讼案件数量并不是说法院怠于化解纠纷,把应当受理的案件简单地挡在诉讼程序之外,而是不能把纠纷的解决囿于裁判这一种方式。基于法院有限的诉讼容量,司法必须抓大放小、有所为有所不为。国家设立法院的初衷,是集中关注相对重大的、有影响力的、通过解决能为社会确认或提供某些规则的纠纷,并且其决定必须有终结性(即案结事了最后一道防线)。由此,法院是为了解决法律问题特别是法律疑难问题而存在的,主要任务不仅仅在于解决纠纷,还在于通过复杂疑难或僵持不下的案件,借题发挥,解说法律的真谛,宣告法律是什么,法官的主要业务也在于通过诉讼来产生规则。对于那些不存在真正法律问题的纠纷,即法律有明确规定的纠纷,或者虽然存在法律问题但已经由法院裁判在长期实践中明晰了规则的纠纷,应当通过制度设计,使得其在法院外解决。举例而言,从中基层法院民事诉讼案件的结构性特征来看,婚姻家庭继承纠纷案件占民商事案件相当大的比例。从实践来看,该类纠纷解决的规则已经非常明确,完全可以在诉前化解掉大部分,但现实是这些纠纷仍然源源不断地涌入法院并耗费了相当比例的司法资源。

三、预防和减少诉讼案件数量增长工作必须坚持共建共治共享理念

我们认为,预防和减少诉讼案件数量增长必须以党的十九大报告提出的全新的社会治理理念为指引,坚持共建共治共享,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动,加强预防和化解社会矛盾机制建设。具体就是要做到:标本兼治、内外并举、社会协同、司法托底。

坚持共建共治共享,就是社会各界要和人民法院一道,为预防和减少诉讼案件数量增长工作出谋划策、献智出力并积极参与、共同推进、共享成果。标本兼治,就是既要解决当下的紧迫难题,又要从容应对社会治理的顽疾;既要从短期治标上努力减少法院诉讼案件存量,更要从长期治本上有效缓解诉讼案件增量,预防和减少人民法院诉讼案件数量增长,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,促进社会和谐稳定。治标,目的在于缓解人民法院目前的办案压力;治本,重在着眼长远,形成完善的社会治理工作格局、制度体系、联动平台和操作机制。内外并举,就是人民法院既要着力内部挖潜,发挥法院内部的办案能力和水平,提质增效;又要眼光向前、向外,推动社会相关方面形成矛盾纠纷源头治理的牢固共识和强大合力,共同构建诉与非诉相衔接、诉与调相对接的矛盾纠纷化解模式、体系。社会协同,就是要动员一切矛盾纠纷化解资源,激活社会组织纠纷化解功能,增强群众自我解纷能力,培育形成党政主导、综治协调、源头防范、诉非联解、多元共治、法治保障的工作格局、以人为本、自愿合法、便民利民、高效便捷的工作机制和党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,实现诉前纠纷分流比例持续上升,诉讼案件快增势头逐步扭转,人民法院办案压力有效缓解,司法参与社会治理的作用充分发挥的良好局面。司法托底,就是要让人民法院和法官回归社会公平正义最后一道防线上的最后一道关口的制度本位,真正体现司法是法律实施的核心部分,公正裁判又是司法的灵魂,争取好钢用在刀刃上,全神贯注审理好每一个诉讼案件,真正发挥审判的本来效用。

预防和减少诉讼案件数量增长工作,是一项庞大而复杂的系统性社会治理工程,需要依靠法院自身积极主动作为,更需要依靠立法、执法部门及社会各界的支持和参与。只有各类纠纷解决机制和组织各归其位、为所应为、有所作为、合力而为,社会矛盾纠纷才能消除在萌芽状态,纠纷化解才能更加公正高效,人民群众才能更加安居乐业,我们的社会才能更加和谐稳定。这一工程的实施,既需要从顶层设计层面改进公共治理结构,推进矛盾纠纷化解体系的重建,也需要行政执法层面在依法履行行政职责过程中,切实承载起预防纠纷、调处矛盾的功能;既需要社会层面增强群众自我化解纠纷能力,强化民风建设,也需要人民法院继续深化内部资源整合运用,提升司法裁判质效。除优化司法资源配置、深化信息技术应用、加大诉前调解等外,人民法院还应当从如下层面入手,着力减少案件数量。

(一)科学实施司法救济,有力遏制案件增量

一要严格实施立案登记制度。要认真落实立案登记制改革精神,在诉讼程序的启动方面,严格按照立案登记制的相关规定,对符合要求的案件不折不扣地登记立案,但同时也要将不符合法律规定的案件拦截在法院大门外。必须认识到有案必立、有诉必理并不是盲目地一概接受当事人的诉请,立案登记制也并不表示法院完全丧失对立案的审查把关,立案庭在服务诉讼群众的同时,也要服务审判业务部门,严格把握诉讼费缓减免的标准,把好纠纷进入司法化解的第一道关口。

二要强化诉讼风险提示在立案阶段推行诉讼风险告知制度、诉讼权利义务告知制度之外,审判、执行环节也要注重向当事人提示诉讼、执行中存在的客观风险,消减当事人过高的心理预期,引导当事人和律师依法理性行使诉权,减少当事人盲目诉讼行为。重点要教育引导当事人正确认识诉讼证据规则与裁判结果的关系,让当事人对诉讼有更为清醒的认识,综合评判诉讼的必要性并对诉讼的后果进行权衡,从而决定是否起诉,减少非理性诉讼案件。

三要注重依法向诉讼外渠道分流案件对于当事人到法院拟提起诉讼的,立案部门应向当事人宣传矛盾纠纷最适宜的解决方式,引导他们理性选择相关主管部门、行业协会、仲裁机构等非诉调解组织或委托相关非诉调解组织、特邀调解员进行调解,调解不成的,再依法正式立案。要强化诉前调解,减少进入诉讼渠道案件数量。坚持能调则调、当判则判、调判结合、案结事了的原则,将诉讼调解贯穿于案件审理的全过程,引导和劝导当事人进入调解或和解程序,通过各种措施促成和解并自动履行,减少当事人情绪对抗,促进社会和谐,从根本上消除纠纷隐患。

四要严格防控虚假诉讼。认真落实关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见,防范和查处因各方当事人恶意串通,采取虚构法律关系、捏造案件事实、伪造证据等方式提起民事诉讼,或者利用虚假仲裁裁决、公证文书申请执行,加大对虚假诉讼和恶意诉讼的打击惩戒力度,杜绝虚假诉讼案件,营造诚信诉讼环境。

(二)大力提升审判质效,切实减少案件数量

一要加强司法能力建设。牢牢把握信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬五个过硬总要求,结合司法体制改革,进一步深化法院队伍正规化、专业化、职业化建设,提升队伍司法能力水平。提升法官驾驭庭审、法律适用、辨法析理和文书写作等能力,提升案件办理质量,减少司法差错,降低上诉率、发回改判率、再审率等,减少诉讼案件的体内循环。

二要发挥审判管理作用。加快推进审判管理机构建设、制度建设、信息化建设和队伍专业化建设,构建点、线、面多角度、全方位的审判管理机制。进一步完善立案、审判、执行各部门协同配合机制,强化案件审理节点管控,提升案件移交、送达、开庭、审判、执行等环节衔接水平,消除中梗阻现象,有效防止和杜绝久拖不决、久调不决、久拖不执等问题。

三要深化案件繁简分流。完善速裁程序、简易程序、普通程序相配套的多层次审判机制,优化司法资源配置,弥补制度短板,打通人民法院审判执行工作便捷、快速通道。完善落实刑事案件速裁机制,对被告人认罪认罚的案件要依法从快从宽处理。积极探索行政速裁机制,对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政案件,简案速审。按照审理程序、案件类型、诉讼各方意见等对裁判文书进行分类改革,实现裁判文书内容制作上的繁简分流。

四要加强基层业务指导。及时总结审判经验,统一裁判适用标准,充分发挥审判委员会、专业法官会议、对口业务指导作用,指导基层一线办案人员依法规范办案、统一裁判尺度,有效杜绝同案不同判现象,提升一审案件质量,尽可能扩大人民法院庭审的社会引导、价值评价效应。注重完善二审案件发回重审或改判及再审案件分析研判制度,强化判后指引,完善沟通机制,降低二审案件发改率,减少再审案件数量。

(三)主动延伸司法职能,积极控制案件变量

一要积极参与社会治理。控制变量要抓住社会治理这个关键。人民法院既要坚守公平正义最后一道防线,又要放眼矛盾纠纷发生的前端引线,坚持问题导向、实效导向,依法延伸审判职能,扩大办案效果,从源头上减少经济社会发展过程中的矛盾和风险,推动社会治理水平进一步提升。对于审判执行工作中发现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题,要向涉案单位及其主管部门发出《司法建议书》并及时回访,增强司法建议的社会效果和法律效果。立足审判功能,对其他纠纷化解主体予以必要的指导和监督,实现引导中指导、支持中监督。

二要积极推动诉讼外纠纷化解机制建设。坚持依法处理和多元化解相结合,充分调动一切有利于矛盾化解的力量参与调解,力争实现案结事了人和。积极践行群众路线,巧用群众工作方法,培育群众自我解决纠纷能力,用群众力量化解群众纠纷。在党委的领导下,借助政府的力量,加强与综治部门、调解组织、仲裁机构、公证部门等的协调配合,强化诉调对接平台建设,分门别类与各基层组织、企事业单位建设纠纷预防、化解的操作机制,助推党委、政府、工青妇和社会各界组织、各方面力量充分发挥职能作用,做到关口前移,重心下沉,逐步分散化解社会矛盾、消解社会问题,从源头上减少和消除影响社会和谐的不稳定因素,防止各类纠纷转化为诉讼案件。进一步完善商事调解、仲裁调解、人民调解、行政调解、行业调解和司法调解大联动,构建立体化全天候普惠式社会治理综合服务平台。通过推动建立信息共享、方法共商和责任共担的联动模式,更好地化解基层矛盾纠纷。比如,大力支持律师参与化解和代理涉诉信访案件,积极推进仲裁员进驻诉讼服务中心等,深化整合各类纠纷化解资源。

三要强化民风引领工作。广泛开展群众性法治宣传活动,让社会主义核心价值观融入群众生活的各个方面,激活社会组织化解纠纷功能,增强群众自我解纷能力,实现依法治理、社会调节、村(居)民自治之间的良性互动。推动社会信用体系建设,落实红黑名单等守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制,强化规则意识,倡导契约精神,弘扬公序良俗,引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。认真贯彻《关于加快推进失信被执行人信用监督、威慑和惩戒机制的意见》,联合党政机关、人民团体、社会组织、企事业单位等各方面力量,建立健全跨部门协同监管和联合惩戒机制,拓展对失信被执行人联合信用惩戒的范围和深度,增强惩戒措施的实际操作性,敦促被执行人依法履行义务。

四、中卫法院开展预防和减少诉讼案件数量增长工作的措施和成效

中卫市两级法院以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以打造共建共治共享的社会治理格局为目标,围绕预防和减少诉讼案件数量增长工作理念,先行先试,积极探索,形成了一些特色做法,取得了一定成效,缓解了两级法院和一线法官的办案压力,促进了全市社会治理水平提升。

市中院立足全市法院特别是基层法院案多人少矛盾突出和诉讼容量趋近极限的实际情况,精准定位司法的社会功能,尊重司法规律,秉持谦抑、审慎、文明执法办案理念,围绕去存量、遏增量、控变量,以努力将诉讼案件降下来,把司法公信力升上去为目标,从外联借力减纠纷,内挖潜能提质效两个端口入手,着力构建以改进立案工作为出发点,以提升审判质量和效率为切入点,以优化审判管理为关键点,以完善多元化纠纷解决机制为依托点,以深化司法体制改革和信息化建设为突破点,以司法能力建设为支撑点,以引领民风建设为着力点的遏制案件增量工作机制。研究制定《关于遏制案件增量的指导意见》,从认真做实依法治理工作,从源头减少诉讼;依法履行审判职责,减少重复案件;强化法院内部管理,遏制案件增量;深化运用多元化解机制,减少诉讼案件4个方面提出了21条具体指导意见。一方面,力求通过审判的指引评价作用发挥和推进社会矛盾纠纷化解体系建设与创新,修复、激活社会组织、基层组织纠纷化解的功能,引导群众增强自我解决矛盾纠纷的能力,从矛盾产生的前端,减少纠纷进入诉讼程序,降低诉讼案件数量;另一方面,力求通过提升法院干警业务素养、提高审判执行工作质量、增强干警群众工作能力、加强审判质效管理等措施,减少因法官、法院自身产生的上诉、发改、再审、执行等案件,同时力求通过繁简分流与甄别机制、小额速裁、刑事认罪认罚从宽、实行示范诉讼和类案宣释式审理等案件审理方式改革和诉讼政策、法律规定的充分运用和改革探索,科学配置司法资源,提高办案效率,增强司法公信力,减少纠纷反复进入诉讼问题。

特别是在外联借力方面,中卫中院与中卫市人民政府会签《工作联系制度》,在全区率先建立府院联系工作机制。与中卫仲裁委员会会签实施《关于建立诉讼与仲裁相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》,会同市司法局制定实施《律师参与化解和代理涉诉信访案件操作流程》《律师参与化解和代理涉诉信访案件行为规范》等制度,引导当事人选择诉前调解、仲裁裁决等多种非诉方式解决纷争,由律师代理涉诉信访案件和参与信访案件化解,合力分流、化解矛盾纠纷。通过推动构建和完善诉讼内外矛盾纠纷高效便捷化解机制,有效促进法院自身和全社会矛盾纠纷预防化解能力的提升,打造标本兼治,内外并举,社会协同,司法托底的纠纷化解模式,从而激活社会治理一池春水,促进司法审判事业长远健康发展,促进人民群众安居乐业、社会和谐稳定。

经过一年多的实践,全市法院遏制案件增量工作的效果初步显现。

一是诉讼案件数量增长速度逐步放缓。2017年,全市法院受理案件数量虽同比上年增长9.2%,但数量增长幅度较上年下降6.9个百分点(2016年受理案件数量较2015年增长16.1%),市中院受理各类案件1396件,数量同比下降9.8%。民事案件中,收案比重大且持续增长的民间借贷、买卖合同、租赁合同等纠纷数量近五年来首次出现下降态势,涨幅分别下降0.218.327.4个百分点。在民事案件中占比较大的劳务合同纠纷、房屋买卖合同纠纷、财产损害赔偿纠纷和物权确认纠纷等类别案件也不同程度出现负增长,增幅同比分别下降18.15.313.912.5个百分点。全市法院2017年案件上诉率同比下降2.4个百分点,发回、改判率同比下降2.2个百分点,说明审判质效有了提升,遏制案件增量工作的效果初步显现。

二是在推进多元化解矛盾纠纷机制方面取得实践经验。以辖区沙坡头区法院为例,该院在法院设立专门的调解室,在镇村设立139个便民诉讼服务点和调解工作室,与医疗事故、交通事故、保险业等专业调解组织建立诉调对接机制,不断健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,进一步深化驻庭调解、特邀调解、三调联动等多元化解纠纷工作,2017年以来以非诉方式在诉讼外化解矛盾纠纷1938件(20171271件、今年上半年667件),以调解方式办结诉讼案件2386件(20171333件、今年上半年1053件),有效缓解了审判压力。该院柔远法庭2017年诉讼外化解矛盾纠纷141件,指导各类调解组织联动调解90件次,以调解方式办结诉讼案件91件,辖区各类信访和重大疑难案件、镇村两级矛盾纠纷、治安案件明显下降,从根本上减少了诉讼案件增量,被推荐为2017年度全国调解工作先进单位,工作经验在全国调解工作会议上交流推广并入选最高人民法院《民事审判与指导》。今年前六个月,除需要司法确认的135件诉前调解案件,该法庭直接受理案件仅为146件,较去年同期的215件下降了32%,辖区群众诚信意识显著增强,民风和治安状况总体向好,保持了连续五年无涉法涉诉信访的良好记录。

三是引起自治区党委重视并列为法治宁夏建设试点工作。今年年初,自治区党委办公厅、自治区政府办公厅已将开展预防和减少诉讼案件数量增长试点工作纳入2018年自治区全面推进依法治区工作要点,并明确中卫市中级人民法院为责任单位。

四是本市预防和减少诉讼案件数量增长工作格局已初步建立。中卫市委办公室、市政府办公室于今年六月份联合下发《中卫市关于开展预防和减少诉讼案件数量增长试点工作方案》,确定了40项工作任务,逐项明确责任领导、责任单位、责任人、配合单位、完成时限。同时,根据依法治市各成员单位的工作职能及其在开展预防和减少诉讼案件数量增长试点工作中的职责,确定了各项工作任务的责任单位,涉及到市委办、市委政法委等十多个市直重要部门,同时从强化思想认识、强化组织领导、强化责任落实、强化督促检查、强化考核评价五个方面对开展预防和减少诉讼案件数量增长试点工作提出了具体要求,特别明确要将相关部门推进、落实试点工作任务情况纳入全市机关效能目标管理考核及综合治理、依法治市、七五普法等单项工作目标考核。

尽管这一工作理念实践时间较短,现有成效及说服力有限,但在提出实践仅一年多,且许多措施、机制还在进一步探索、实践中就有较为明显的成果,说明这一理念的方向是对的,前景是令人鼓舞的。与此同时,我们也面临着法院自身引领作用不强、外部单位配合支持不足、当事人对多元化解矛盾纠纷认同不够 、相关诉讼立法瓶颈限制等内外部困难和挑战。这些问题,有些依靠法院自身能够解决,但是更多的问题需要依靠立法、执法部门及社会各界的支持和参与。

当前司法功能定位与纠纷化解现实运行机制的藩篱,不是哪一家地方法院能够轻易跨越的。可以预见,在外部环境尚未根本转变之前,人民法院预防和减少诉讼案件数量增长工作将面临许多困难。但即便是这样,我们也丝毫不能放松工作职责的履行,必须不等不靠,及早行动,以功成不必在我的历史担当,大力推进。只有这样才能应对诉讼案件剧增的冲击和影响,只有这样才不会让司法的权威与公信淹没在诉讼案件的汪洋中,也只有这样才能推动司法审判事业长远健康发展,进而对优化社会矛盾纠纷预防和化解能力、提升社会整体治理能力起到巨大的现实推动作用,实现审判工作与社会治理有机结合、良性互动,为落实党的十九大报告提出的打造共建共治共享的社会治理格局”“培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态和自治区第十二次党代会提出的让法治思维和法治方式成为宁夏人生活方式重要内容的要求贡献法院的智慧和力量。

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