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建立符合职业特点的司法人员管理制度—司法管理视角下的法官激励制度探析

  

马博文

 

内容提要

 

长期以来,关于我国司法体制改革的讨论多从诉讼制度、法院体制、审判权运行的制度化设计、司法者道德品质与裁判素养等角度展开,但是对于司法管理体制的讨论存在短板和局限,特别是对干警的激励机制建设尚未得到充分重视。在我国,制度设计给予法院系统的激励资源已经不能满足案件数量急剧增长、案件类型日趋复杂的现实需求和社会各界对司法者职业化与专业化的期待,法官激励机制的不完备成为导致司法效率和司法公信力长期在低位徘徊的重要原因之一。在当前法院逐渐承担更多公共治理职能的背景下,本文从法院队伍激励管理角度出发,在综合分析和对比法院激励制度现状和当前试点地区法院激励制度改革的基础上,指出唯有理顺法官激励中涉及的审判独立和审判管理的关系等诸多问题,从去除内外部干扰、优化待遇保障、规范内外监督、完善业绩考评等方面切实采取科学合理的激励措施,才能最大限度地吸引优秀人才加入法官队伍,调动在职法官的工作积极性,提高其法律遵从度和职业尊荣感,从而避免低效率和腐败背德行为,最终提高社会可获得的司法服务水平。

 

 

 


  

 

序言

(一)问题的提出

(二)课题研究框架和方法

一、法官激励研究综述

二、法官激励及其效用

(一)激励管理理论概述

(二)法官激励机制的目标及意义

(三)我国法官激励机制面对的现实背景

三、我国既有法官激励机制审视

(一)地方化:人财物受制于地方

(二)行政化:审判权运行异化

(三)低保障:薪酬、职级激励不足

(四)过度监管:负向激励严苛

(五)低水平考核:科学性和实用性缺乏

四、法官激励机制改进对策分析

(一)去地方化:保障法院的法经费管理权和人事管理权

(二)去行政化:构建以审判为中心的法院内部管理模式

(三)优化待遇保障

(四)规范监督追责

(五)完善考评机制

五、中卫中院在完善法官激励机制方面的几点尝试

(一)施行以案定岗、以岗定责、以责定补

(二)建立法院领导办案机制

(三)完善审判委员会议事规则

(四)改革裁判文书签发制度

六、关于法官激励机制改革的思考

(一)正确处理遵循司法规律和立足国情院情的关系

(二)正确处司法管理与审判独立的关系

(三)正确处理法院内部和社会各界司法认知的差异

(四)正确处理顶层推动和法院主动作为的关系

(五)正确处理改进激励机制和其他机制建设进度的关系

(六)正确处理宏观架构和细节配置的问题... 43

结语... 44

参考文献... 46

附件... 50

 


 

建立符合职业特点的司法人员管理制度

——司法管理视角下的法官激励制度探析

 

中卫市中级人民法院课题组*

 

序言

(一)问题的提出

司法是输出正义的事业。正义的实现,不仅仅在于理念的建构、规则的制定,更在于具体操作层面的司法人力资本运用。司法实践中,诸如证据的审查、程序的推进、逻辑的演绎、法律的适用等等,都受到司法人员个人综合素质的深刻影响。法院队伍建设的好坏不但会影响社会公众对司法的认同,而且会制约司法公正与效率的实现[1]。在我国,当前制度设计给予法院系统的激励资源已经不能满足案件数量急剧增长、案件类型日趋复杂的现实需求和社会各界对司法者职业化与专业化的期待,法官工作积极性和职业尊荣感偏低,成为导致司法效率和司法公信力长期在低位徘徊的重要原因之一。

党的十八届四中全会以来,我国司法体制正在经历由点到线、由线到面的探索变革。其中,司法人员管理制度改革作为司法体制改革重要的组成部分,备受各界瞩目。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》提出,要坚持以法官为中心、以服务审判为重心,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》和《最高人民法院关于全面深化改革的意见》着眼于建设高素质法治专门队伍,推进正规化、专业化、职业化,为加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度绘就了路线图和时间表。

可以说,建立符合职业特点的司法人员管理体制是坚持和完善中国特色社会主义司法制度的必然要求,是维护社会公平正义的迫切要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。由此,在建立让司法者裁判、由裁判者负责的司法运行机制过程中,配套建立符合职业特点的法官激励制度成为一项具有重大理论和现实意义的任务。从方法论角度出发来看,法律是社会和时代的产物,要使法律适应社会实践的要求,就不能孤立地从法律上去研究法律[2]。受到真实生活中的成本与效益影响,司法活动也亟需通过完善管理体制来提升质效。为此,从管理学视角入手,对既有司法人员激励机制进行观察、分析和完善,向管理要力量,向管理要质效,很有必要。

(二)课题研究框架和方法

本课题结合依法治国进程和社会发展对法院管理体制改革的需要,针对法官的激励问题开展了研究探讨。

研究框架方面,课题组首先对研究对象和范围进行了界定,同时注重厘清我国司法实践中既有的激励措施对法官群体及司法产出效果的影响,并对课题组所掌握的当前司法体制改革语境下试点地区法官激励措施变革展开讨论,在讨论过程中也就中卫市中级人民法院在法院干警特别是法官激励机制方面的举措和成绩作了简要介绍,最后综合文献回顾、实证研究及现状分析,对得出的结果进行验证剖析,形成正式的研究结论并提出改进建议。

具体研究方法方面,课题组前期收集整理了大量研究资料和素材,组织进行了中卫市范围内法官职业尊荣感问卷调查,实地走访考察了上海等第一批司法体制改革试点地区法院,形成了全市法院职业认同感的调研报告和司法体制改革试点地区法院具体改革情况的考察报告。在理论分析过程中,借助系统研究方法,将课题内容主要划分为激励管理基础理论综述分析、司法人员管理及其效能、本轮司法体制改革前后法官激励措施及激励水平检视、完善司法人员管理激励的思考等主要部分,通过借助经济学中的理性经济人理论、人力资本理论及管理学中的目标管理理论、组织理论等,力图梳理出我国法官激励的脉络及病症,并立足于创新治理,探讨一种更有效更可行的法院激励资源配置和整合方式。

一、法官激励研究综述

近年来,社会各界对于影响和制约司法公正及司法效率的思考和研究日渐深入,问题意识和批判角度日益深化,形成了丰硕的研究成果。

国外学术界和实务界对司法人员激励管理的讨论开展较早,且非常注重实证研究,形成了很多较有影响和贡献的研究成果。理查德·波斯纳从法律经济学分析和管理的角度,对法官这一相当不寻常的劳动力市场的激励和限制问题做了开创性的研究[3]。科恩通过经验型证据分析,指出晋升、裁量权的行使、工作量等因素影响了法官个人的效用函数[4]。格莱泽和施莱费尔认为,司法者的工作维度之一是使用权利资产创造公正价值,司法者既决定决定产出的数量,也决定产出的质量[5]

国内理论界对该问题也有较多研究。王利明认为,司法人事制度改革是司法改革的牛鼻子,建设一支高素质、职业化、专业化的司法队伍对于提升司法公正和司法效率意义重大[6]。贺卫方认为,如何使司法管理既富于效率,又有助于实现个案的公平和整个社会正义的实现,是我国司法管理亟需解决的问题,而缺乏传统资源支持与司法机构自身扩张其正当性的愿望与行为之间的紧张关系使得我国的司法管理迟迟找不到一个稳定的路向[7]。张维迎从经济学角度出发,提出了从工资制度、职业声誉、法律规则约束等方面对司法者予以有效激励[8]。陈灵海指出,从人才安全战略的角度看,满足人才的基本需求和发展需求是人才稳定性的两条基本策略,法院与其他国家机关等非盈利单位一样,必须综合运用经济、发展、目标、荣誉、榜样等多方面、多层次的激励手段,才能产生良好的激励效果[9]。唐琳君等人的研究认为,我国现行法官管理制度缺少人本主义精神内涵,不能对法官产生充分的激励与约束,是司法腐败和司法效率低下的制度根源[10]

在法院内部,也有部分探讨法官激励管理的论文,但这部分研究成果较多受限于法学视角,视野相对狭窄,特别是从人力资源管理角度进行分析探讨的理论调研较为匮乏。其中,王雷结合自身长期的法院工作经历,讨论了实现司法公正过程中的司法者需要、面临的约束条件等,深入剖析了司法者最优的管理与制度安排,具有较高的创造性和洞察力[11]。佛山市中级人民法院以该院相关改革思路和实践为实证分析蓝本,在揭示了法院认识制度改革面临的困境的同时,对我国法院人员分类管理进行了设想和展望[12]。此外,还有诸多学者从法院内设机构、法官基本素质、法官的遴选和惩戒、司法责任制等诸多方面进行了有益的分析和讨论,为司法人员管理,特别是对法官的激励机制建设做了知识积累和储备工作。

这些观点和意见一方面显示出当代社会日益意识到司法者激励的必要性和紧迫性,另一方面也显示出运用相关社会科学方法和成果开展司法制度研究的重要性和可行性,同时也鼓励着后来者开展更务实、更具体的研究和操作。

二、法官激励及其效用

司法活动如何具体展开,是一个极为复杂的过程[13]。客观来讲,司法活动及其业绩很难用看得见的标准来衡量,公众对司法者往往显现出情绪化倾向。要使得公众充分信服法律,必先信任法官。法官何以值得人们的信任?这不仅仅是法律规定完备与否或者司法者道德伦理优劣的问题,更是一个管理激励的问题,因为司法过程并不是纯粹的法律实施过程,这一过程不可避免会受到管理理念和管理机制的影响。

(一)激励管理理论概述

古典管理学派代表人亨利·法约尔将管理定义为一定组织中的管理者,通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制、创新等职能来协调他人的活动,使别人同自己一起实现既定目标的活动过程[14] 现代管理之父德鲁克认为,管理就是企业家为本机构的愿景和资源配置提供指引,并使其有利于取得最大成果和作出最大贡献[15]。简而言之,管理就是在社会组织中,为了实现预期的目标和业绩,以组织成员为中心进行的协调活动。而激励指激发和调动行为人的积极性去完成一定的目标,是鼓舞、指引和维持个体努力行为的驱动力,其范畴涵盖组织结构、规则、政策、价值体系、文化、信念等。激励是人力资源管理的最根本特性,以至于有管理就是激励之说。

毋庸置疑,任何的管理措施最终指向的对象都是人的行为,如何用胡萝卜加大棒激励员工,实现组织目标和个人目标相一致,是组织管理的一个永恒的主题。行为科学指出,人类的行为是在具体场景下的有意识的活动,受到所处环境和人类思维的双重影响[16]。心理学认为,人类行为的作出源于自身的需要,美国社会心理学家亚伯拉罕·马斯洛将人的需要区分为五个层次,而生理的需要、安全的需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要这五大需要的满足都或多或少依赖于个体的职业(所带来的报酬、社会地位、身份认同等)[17]

从激励的实现方式来说,激励机制包括两种,其一是正向激励,即通过表彰、晋升特别是丰厚的物质报酬等精神和物质手段,给激励对象以正面刺激,调动其工作积极性和创造性,发挥最大潜能,其二就是负向激励,也就是一般意义上的惩戒,通过考核对不合格者、不符合组织要求者给予降薪、开除等否定性措施,迫使其调整自身行为以达到任职要求。通过正向激励和负向激励的综合实施,在激励对象内部形成一种有序竞争机制,促进管理水平提升。

在我国,人们关于组织成员的激励理念经历了一个明显的变化。在计划经济时期,社会个体更多被假定为道德人”“政治人,主要通过符号型激励(授予某种具有象征意义的符号,或对社会成员的行为方式和价值观念给予认可、赞赏等作为激励手段,主要用于满足社会成员的精神需要)进行激发和调动。而在市场经济条件下,经济人假定占据了主要地位,个体行为的动机一般是为了获取物质型等可量化、可视化的激励(主要包括货币化报酬、职位晋升等)。

(二)法官激励机制的目标及意义

司法管理属于管理的一种具体形式,也就是对法院所拥有的司法资源通过组织、计划、协调、控制等方式开展司法活动的过程[18]。《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》首次明确提出司法管理的概念,并将司法管理分为审判管理、司法政务管理、司法人事管理三个部分[19]。司法管理体制是对如何管理司法活动及相关事务的制度设计,主要解决的是司法机关如何规划以及如何配置司法权力,具体表现为对人力、物力、财力、实践、信息、制度等各项资源的统筹配置,是国家司法权力配置、组织和运行的机制和制度,它与司法运行(审判管理)体制共同构成了一个国家的司法体制[20]。无论是案件审理,还是司法行政事务,其切入点和着力点都落在了司法管理之上[21],由此,司法管理体制在一个国家的司法体制中具有基础性的构建作用[22]

在法院系统诸多组织资源中,人力资源既是最重要的一环,同时也是最不确定的一环。莫里斯·罗森伯格指出:司法是人和制度的集合体,即使有最明晰的规则、最透明的秩序、最精巧的法庭技术,法官仍然是最关键的因素[23]。现实也一次次证实了司法工作人员也有普通人的欲望,也具备经济人理性,这是任何制度设计和组织运作都无法回避的人性基础。长期以来,如何提高法官的审判能力和勤勉廉洁度一直是司法管理的主攻点,毕竟作为司法服务这一公共物品的提供者,法官也是通过给定信息的引导,在给定的组织结构和规则约束下实现自身效用的最大化。法院管理工作千头万绪,但只要抓住法官队伍这个关键,在如何运用激励机制上下功夫,就能事半功倍。

毋庸置疑,司法激励的场域切实存在于司法和管理的互动实践之中,司法权的有效运作仰赖于司法者个体努力的集合,法院内外的氛围、制度等,会对司法人员的履职行为产生指导和评价作用,并由此影响着司法工作的开展。为此,要通过人员激励模式的变革来调动作为具备自主管理和自主决策权力属性的知识员工”——法官的积极性,最终实现法院系统的组织目标,即司法的公平正义和效率。

(三)我国法官激励机制面对的现实背景

当前,我国法官管理需要考量的现实因素包括:第一,案件裁判的公平正义和效率取决于法官在审理过程中的尽职和努力程度及司法技能、道德素养的高低,而这并非单纯的政治说教可以达成。第二,法官依据宪法和人民的委托从事司法裁判,而对法官的约束机制却是一个始终存在的问题,不能观投入[24]” “信息不对称[25]等客观因素的存在使得监督难以完全到位,单靠约束进行管理明显不足。第三,当前对法官的要求(知识积累、审判经验、道德品质等)整体高于一般国家机关工作者,正如柯克法官所言,法律是一门技艺,一个人经过长期的学习和实践才能获致对它的认知[26],这也相应要求给予法官更高的待遇和保障。第四,司法活动过程中具有诸多的超出常人所面对的诱惑因素,法官面临强烈而持久的道德风险,需要予以相应补偿以坚定其意志。最后,在法院无力控制案件数量增幅的情况下,增加工作人员虽然是个解决案多人少矛盾的办法,但从法院长远发展和现实情况来看,持续地大幅增加法官编制不但不现实,而且很可能会导致更低的效率。

随着社会主义市场经济的逐步建立和改革开放的日渐深化,依法治国的的重要意义日益凸显。在这一过程中,人民法院作为社会公平正义的寄托,正在以前所未有的规模和力度深入参与到社会政治、经济、文化生活的方方面面。受制于一系列内外部因素的牵绊,当前我国司法人员的职业化程度还不高,与职业化紧密关联的职业思维、法官意识、行业道德规范以及行为表现方式等均缺乏配套制度的支撑和引导。在这种情况下司法界无从以组织化的力量,依据司法职业的行为准则,通过行业本身应有的运作方式,富于成效地开展自己的活动[27],人民法院的审判执行活动还没有满足社会生活的需求,作为社会矛盾缓解和释放关口的作用没能充分发挥出来。

究其原因,司法腐败和司法效率偏低难辞其咎。仅2014年,全国各级法院共查处各类违纪违法干警2108人,结案处理1937人,同比分别上升154.3%172.8%,其中查处利用审判执行权违纪违法干警863人,移送司法机关处理138人,给予党纪政纪处分781人,同比分别上升126.5%36.6%120.6%。另外,查处违反中央八项规定精神的干警196[28]。特别是最高人民法院原副院长、二级大法官奚晓明接受巨额贿赂被查、河南高院一年半内3名党组成员落马等极端个案对法院形象造成了不可挽回的损失。司法权威短板也进一步引发了涉诉信访和对司法的不信任,不断加重的维稳任务造成了人力物力的重复投入和巨大浪费,尽管人民法院做了大量工作,社会各界特别是人民群众对司法的认同感缺失,司法权威难以切实树立。

在承担外界诟病的同时,法官内部同样也对自身职业评价不高。笔者在对中卫市法院457名干警职业认同感的调查中发现,法官职业认同存在严重危机,难以产生主人翁意识,具体表现为自我认同较低,组织认同缺乏,社会认同不足[29]。湖北十堰四法官被刺案、北京昌平马彩云法官被枪杀案等暴力伤害法官的实践进一步加重了干警的职业认同危机。当前干警反映较为集中的问题包括社会期待过高与法官常人属性间存在严重冲突;职业待遇偏低,法官生活压力较大;人力资源配置错位,案多人少矛盾突出;外界不当干预较多,涉诉涉法信访压力巨大,司法裁判独立性无法得到保障;职业安全缺乏保障,司法尊严难以维护等[30]。这些问题反过来又影响了法院队伍建设,相当一部分干警缺乏工作热情,职业倦怠感大面积蔓延;拈轻怕重,规避办理疑难复杂案件;工作不安心,观望出走情绪浓重;身心俱疲,心理疾病发病率高。中国应用法学研究所一份针对2660名法官的调查也显示,57.11%受访法官对当前状态不满意,94.47%的法官考虑过离开法院,正在着手离开法院的有9.81%[31]。由此,社会对司法效果的不满和司法队伍自身建设的不足陷入了一个恶性循环,极大影响了司法事业的正常进行。

上述背景,使得优化法官激励机制成为一项现实和紧迫的需要,中国法官最大化什么[32]这一问题急需得到充分的梳理和回应。如果能够引入现代管理科学的理念、方法和技术,在人员结构相对固定的情况下,优化现有的人力资源配置,将有助于打通一条解决案多人少矛盾、提升司法公信的可行途径。

三、我国既有法官激励机制审视

当前[33],法院人员的管理与一般行政机关人员的管理模式之间并没有实质性的区分,存在诸如法官的职级和待遇没有单独序列管理、法院的内设机构不断臃肿、工作人员权力义务分配不明晰、司法行为受熟人社会潜规则制约、法官超脱办案不现实等问题,对法院各类人员的激励机制残缺不全、运行不畅。

(一)地方化:人财物受制于地方

长期以来,上层管理者和民间对于现代法治精神和司法规律认识不足,认为司法机关与行政机关二者之间区别不大,对于法官的特殊管理制度并无必要。这一理念对法院系统长期以来的管理模式产生了重大影响,我国法院的结构模式是按照行政体制设立的,具有明显的地方化特征,使得法院的中立属性受到损害[34]。最高人民法院原院长肖扬针对此现象指出,司法权力是一种国家权力,而不是地方自治性质的权力……司法地方化逐渐显现出的弊端影响了法制统一、独立审判这两项重要原则的实现,也使社会主义法治原则受到威胁[35]。法院的地方化趋势下,最主要的表现是 地方化单向性物质与人事双重依赖[36]

经费配置方面,法院本身不是一个经济组织,不掌握资源所有权[37],需要依靠外界(主要是当地党政部门)提供资源,导致对当地的依赖性不断增强。分灶吃饭、分级负担、分级管理的传统体制下,法院经费来源主要依赖地方政府财政拨款及中央政府的专项财政转移支付[38],这种地域财政上的紧密关联使得法院仰赖地方鼻息,成为党政部门下发文件中的省直、市直、县(区)直单位之一。地方法院从经费获取角度出发,不断向政府靠拢,甚至向政府汇报工作、听取领导,通过依法履行审判职责保障当地政府中心工作也成为大部分法院在人大工作报告中顺理成章的政治宣示,一些地方法院经常承担例如征地拆违、扶贫帮困、农田建设、街道清洁等非审判事务,严重挤占了审判人力资源,特别是大量挤占了审判经验丰富的院领导和资深法官们的时间和精力。当法院主动请缨,为政府的一时中心工作保驾护航时,法院就已不再是法院而变成镖局了;当法院院长大谈特谈法制宣传工作时,法院院长就已不再是院长而变成司法局局长了;当法官在工作日内走出法院,扫街植树,指挥交通,给旅客送开水,帮农民搞麦收时,法官就是在亵渎自身的神圣[39]。在群众眼中,人民法院俨然成为 政府的法院[40]

在人事任免管理方面,除地方各级人民法院院长由地方人民代表大会选举产生外,副院长、庭长、副庭长和审判员均由地方人民代表大会的常委会任免,但由于《法院组织法》在关键处语焉不详,具体的选任程序长期不够明晰[41],实际运行中,法官的日常管理也由地方党政部门纳入干部管理体制统一进行,法官等级依附于行政级别,法官的培训、晋升、政治学习、监督惩戒等方面也与普通公务员大致相同,法院队伍管理的特殊性远远没有得到应有的重视,法院自身的人事管理权话语微弱。而与此同时,正如最高人民法院前副院长苏泽林指出的那样,即使在《法官法》实施之后,不符合任职要求的人员仍然在一些地方通过各种渠道进入法官队伍[42]

(二)行政化:审判权运行异化

法院内部科层制的司法管理模式和行政化的审判资源配置对审判权运行模式产生了深远的影响,本轮司法体制改革中的热点司法程序问题也不可避免地牵涉到行政化问题[43]。客观来讲,相关法律制度为司法机关避免行政化作出了一定努力,法官法设定了司法人员自身的职级体系,也显示出了司法人员分类管理的路径设定,但显然这种职级体系并未发挥出立法最初设计时的预想效果。现实运作中,审判权的行政化运作特征明显。特别是法院人员分类管理机制长期没有建立起来,案件审理也沿用了行政机关的层级管理模式,造成审判工作长期处于审而不判,判而不审[44]的割裂状态。

一方面,法院内部的集体决策制这种强化团队作业的方式使得法官司法独立人格长久不能形成,自主裁判的愿望得不到尊重和关怀,挫伤了其工作的进取心和积极性。法院内部的管理体制内,院、庭长和审判委员会对案件裁量影响过大,部分法官办案主体意识淡化,总认为上面有人把关久而久之(法官)也失去了独立处理案件的意识,成为襁褓中的法官,这种司法体制使庸常之士因有所依赖而可以逍遥法院之内充当南郭先生,使杰出法官不易脱颖而出而湮没无闻[45],法官的专业化建设进展缓慢,职业荣誉感难以树立。

另一方面,法院内部等级明显,审判人员和行政管理人员结构混同。法官的这种级别不仅意味着所谓政治待遇的区别,而且也显示出一种等级服从的位阶和责任分布,甚至有时被解释为可以表示法官素质的高下[46]。且法院内部机构和领导职数设置过多,增加了管理层次和中间环节,制度运行成本居高不下。在法院设计实施等级制度,虽然方便了对审务、队伍、政务的管理,但却牺牲了司法职业对法官独立、司法效率的要求,行政化越俎代庖,阉割了法官独立办案的动力。

最后,法院人力资源配置不科学的问题突出。相当一部分职位的任命没有体现干警的工作特长和专业,学非所用、干非所学的现象大量存在。法官、司法辅助人员职责不清,法官忙于程序性事项,承担大量辅助性的、技术含量不高的工作,精力难于集中到专事审判。一些综合素质突出的业务骨干被提拔为领导职务后工作重心转移,对审理案件投入减少,造成审判资源的浪费。审判一线不同部门人员配置上存在厚此薄彼的现象(如行政审判庭在很多法院都是一个比较弱势的业务部门,人员配置较之于其他庭室力量偏弱)、一线审判人员向工作较为轻松的行政管理岗位甚至法警队流动等问题,均严重影响了法官队伍建设。

(三)低保障:薪酬、职级激励不足

行为心理学的研究表明,经济激励与发展激励的相互结合,能够使得员工产生持续的工作动力[47]。如果劳动者在工作中投入的时间长、精力多、强度大,则必须要获得相应的补偿,反之则会使成本收益无法对等,从而使得产出的质量和效率下降。有鉴于此,《司法独立世界宣言》呼吁各国对司法人员的薪酬给予保障并规定,法官在任职期间应获得薪金,在退休后也得享有养老金。法官的薪金和养老金应与其地位、尊严和职务所担负的责任相适应,并应定期调整以克服或减少通货膨胀的影响[48]

法官是高压力、高付出、高风险的行业,这就要求得到较高的职业保障以满足其职业要求[49]。当前,《法官法》有关法官工资职级待遇的规定长期没有得到落实[50],法官的职业待遇不能体现法官职业门槛高、培养周期长、职业操守要求严等特点,即便是与行政机关和事业单位横向对比,法官的实际收入与财政、工商、税务等部门也难以比肩,导致法官职业吸引力下降。法官和法官助理、书记员等司法辅助人员普遍面临职业风险大、晋升渠道单一、职业发展空间狭小、职业薪酬结构不科学等问题,特别是青年法官面临结婚、买房、抚养孩子等一系列经济难题,客观而言加大了法官的贪腐风险。法院内部平均主义严重,老好人”“大锅饭”“轮流坐庄”“论资排辈等使得能者上、庸者下的竞争机制很难发挥作用。此外,干警工资待遇与行政职务、职级挂钩,而实践中级别晋升受编制限制很难获取,挫伤了干警的工作积极性和职业尊荣感[51]

当然,传统的以思想宣教引导为主要内容的符号型激励模式也具备一定的激励作用,但在现实生活中,相较于可见的货币、职级等激励类别而言,效果明显微弱很多,方法单一落后的政治表态学习和形式化的表彰也背离了法官群体对精神激励的认知和预期。毕竟,一个总是要求人们为之献身才能得以维系的制度,至少不是一个好的制度,更可能只是一种意识形态[52]。对于法官的待遇,虽然不能盲目效仿部分西方国家的高保障模式,但应当至少保证法官不会因为此类问题影响其正常工作[53]

(四)过度监管:负向激励严苛

加强对司法活动的监督,是司法领域践行司法为民宗旨、把权力关进制度笼子的必然要求。上个世纪80年代末,诸如错案责任追究制等制度在经过试点以后开始在全国众多法院推广实施。在司法腐败案件频频发生、司法公信力遭遇严重挑战的严峻形势下,这一举措彰显了高层严厉惩处司法人员违法违纪行为的鲜明立场,也确实取得了一定成效,但同时引发了对司法人员的责任追究整体呈现出过度强化和泛化等问题,特别是当前我国法院面临着监督主体过多和追责过于严苛的问题,监督和干扰之间的界限往往在现实中被混淆。法官除了要面对党委及其职能部门对法院及司法人员的组织监督、人大及其常委会对司法工作甚至个案的监督、检察机关的法律监督、上级法院的监督、新闻媒体的舆论监督,还要面对院内纪检监察部门的监督,院长、庭长、审判委员会的监督,审判管理部门的监督等,层层叠加的监督机制无异于让法官带着脚镣跳舞

不恰当的监督方式会对法官公正裁判产生影响,因为现实情况中监督管理者在监督和管理法官审判案件时,对信息的掌握是不对称的,即法官掌握的信息完整程度总是高于监督管理者。况且有能力的当事人可以通过党委、人大、政府、政协以及法院内部等进行名为监督实为干预的行为,将压力通过行政化链条逐层传导到实际负责案件审理的法官身上,而这对于法官的责任感、荣誉感和法律遵从度有着极大的破坏作用。

比较而言,英美法系国家为了保障司法独立,在传统上赋予了法官以司法豁免权,除了某些特殊的限制之外,法官对于根据其职务上的权能所作出的任何事情都可以不受控诉[54],德国等大陆法系国家也对法官履职行为做出了特殊规定,对法官的监督以不影响其独立性为前提[55]。而目前,我国对法官责任终身制的推进落实力度远远走在了司法责任豁免制的前面,法官在办案过程中动辄得咎,由此很容易导致法官不敢独立审判、不愿独立审判乃至不能独立审判。认定《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突的条文自然无效的李慧娟、案件裁判结论经过审委会和上级法院层层把关却以玩忽职守锒铛入狱的王桂荣等法官个人的坎坷遭遇折射着法官群体履职保障机制的脆弱。

(五)低水平考核:科学性和实用性缺乏

管理学上认为绩效考核的目的主要有:员工任用的依据、员工调配和升降的依据、确定薪酬的依据、激励员工、改善整体绩效等[56]。可见,客观公正的绩效考核制度是激励机制的核心和各项制度的基础。从宏观上看,法官考评机制构建的目标是实现司法公平正义,从微观上看,法官考评机制的目标是在科学分析评判司法人员行为的基础上给予其对应的奖惩褒贬。

绩效考评的基本假设是所获取的关于被考评对象的信息是客观真实的,从而保证在决策和行动过程中提高管理绩效。考评的结果导致对法官工作回报的差异性,直接影响到其的法律遵从度、工作勤勉度。由此,对司法者的考评机制越合理,那么司法者的公正司法水平越高。然而不合适的指标或不平衡的一组指标可能会在实践中导致目标转化,造成管理行为从提高绩效的方面走向它的反面[57]

对于普通公务员,考评的主要是其执行能力,而对于法官,则考评的是其依法独立客观地行使审判权的能力,二者区别明显。但长期以来,法官的考核沿用的是普通公务员的考核体制,法院内部不同部门之间的考核也不尽科学,不能准确反映司法者的工作业绩,导致出现了激励的无效率甚至负效率。管理者为了达到自认的公平和效率,严密而繁复地设置指标,不可避免地陷入了钱穆制度陷阱[58]

具体来说,法院系统现有的绩效考核存在如下问题:考评主体内部化人际化,考评对象的行与不行全在于领导、同事的评议和当事人的信访等,这种主观主义的考评机制常常受人际关系、利益背景的影响;考核科目生搬硬套,实践中,法院内外对法官的绩效考核标准和方法不尽合理,过度强调结案率、服判息诉率、信访情况等因素,的考评被虚化、过多偏重以完成劳动量的多少衡量、岗位目标管理等以计件制为框架形式的考评机制将相混同[59];考核结果可信度低,书面考评和形式化的实地考评得出的结论背离了真实的绩效情况,部分法院和法官为了取得良好的考核绩效弄虚作假,甚至扭曲正常的法律程序以迎合考评的需求,不但影响了审判工作的正常开展,也直接或间接地损害了涉诉群众的合法权益[60];考评结果未被充分利用,审判绩效考核结果作为法官评优评先、晋职晋级的主要依据,充分发挥管人促管案、管案与管人相结合的综合效应[61]这一制度设定往往流于口号,现实中的评优提拔往往要考虑到很多绩效考核范围外的因素。

以行政庭法官考评为例,抛开共性的问题如地方化”“行政化等不谈,一个非常值得引起关注的问题是现行的考核体系没有严格区分民事、刑事、行政三种审判类型,其考核要素、考核指标、考核标准统一化,而行政审判具有与民事审判、刑事审判显著区别的特点,比如立案难、撤诉率高、外界干预多、执行难等[62]。可见,大一统的考核指标显然不能体现行政审判的价值目标,致使考核结果的适用性和干警认可度显著偏低。此外,考核中普遍存在的不断追求高结案率和压缩审理时间的小审限,一方面导致办案人员审判压力过大,另一方面人为控制压缩法定审限,也严重影响了法官独立行使审判权。

四、法官激励机制改进对策分析

十八届四中全会以来,司法体制改革上升为党和国家的一项重大工程[63]。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架性意见》对改革过程中的若干重点难点问题确定了政策导向。当前,在第一、二批试点地区探索改革的基础上,第三批改革试点也将在2016年适时启动。此次改革的主要内容包括司法人员分类管理制度、司法责任制、司法人员职业保障制度和省以下人财物统一管理等4项改革。从字面上就可以看出,这4项改革就本质属性而言均属于人事管理制度改革,或者是保障机制的改革。从现有信息来看,涉及到法官激励管理的主要涵盖了前文述及的去地方化、行政化、优化待遇保障、规范责任追究、完善考评机制等方面。

(一)去地方化:保障法院的司法经费管理权和人事管理权

司法权本质是一种判断权,其核心是凭借司法者的理性、良知、经验、智慧,独立负责地行使自己的职责,排斥其他外在力量借助人、财、物对法院所施加的干预和影响。同时,司法权也是中央事权,地方法院是国家设立在地方的审判机关而非地方党委、政府的附属部门,地方法院的司法经费理当由中央保障。如果法院人财物摆脱对地方的控制,可以有效减少地方干预,解决司法实践中的地方保护主义。为此,应当有效区分法院审判系统和管理系统,强化法院自主管理,争取更大的司法经费管理权和人事管理权,也就是在法院的管理系统内尽可能的实行垂直领导

司法经费管理方面,具体方向是逐步实现中央对各级法院系统的垂直领导,各级法院的经费实行单列,经全国人大批准后,由中央财政统一拨付,由最高人民法院支配、管理并逐级下达各级地方法院。人事管理方面,应当通过推动《法院组织法》《法官法》修订,对法院的人员编制管理方式进行调整,特别是要对法院院长之外的其他法官的提名、任免机制作出适当调整,建立符合司法实际的法官遴选机制和惩戒机制,让法院对自身事务有更多的话语权。本轮改革中,针对法院地方化这一痼疾,司法改革试点法院也按照顶层设计集中在人财物统一管理方面发力,尝试建立实行省级以下人财物统一管理

此次改革中破解地方化的另外一个亮点是通过干预留痕防范外界对司法活动的干扰。2015年初,最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》,首次提出建立对领导干部干预司法活动等信息依法提取、介质存储、专库录入、入卷存查机制,同年8月发布的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》对之进行了细化落实,明确对于领导干部干预司法活动插手案件的行为,将一律录入信息专库,并报送相关党委政法委和上一级人民法院[64]。此外,设立最高人民法院巡回法庭、跨行政区域法院等也是此次改革内容中以抵御地方化侵蚀为主要目标的制度设计。

值得注意的是,当前司法改革试点地区的人财物统一管理工作相对来说进展迟缓,已经拖累了其他改革内容的正常进行。对法院内外部的干预追究,虽然已经出台了制度规定,但可操作性不强,如何赋予法官对干预司法行为全面记录、如实上报的勇气及决心,仍然是一个不可回避的问题。

 (二)去行政化:构建以审判为中心的法院内部管理模式

司法职业具有的特殊性、专业性,使得套用行政机关职务层级和管理模式,只会使得司法属性被淡化。权力边界不清、责任分配不明,不仅降低了办案人员主动提升审判质量的积极性,也为个别司法人员徇私舞弊创造了条件。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出,构建以审判责任制为核心的审判权力运行新机制,实现让审理者裁判,由裁判者负责。改革方向应当是逐步剥离司法的行政管理职能,淡化和消除法院内部行政层级的影响,理顺院长、庭长、审判委员会等管理层与案件承办法官的关系,完善承办法官、合议庭办案责任制,合理构建审判权、监督权和管理权三者之间的关系。去行政化也在此次司法改革中被予以高度重视,其中司法人员分类管理和完善司法责任制将为破解法院内部行政化提供重要的制度支持。

理顺审判权运行机制,规范对法官的内部管理。最高人民法院在此前推行审判权运行机制改革试点的基础上,出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,对司法院人员职责和权限,对独任庭和合议庭司法人员职责、院长庭长的监督管理职责予以明确规定。上海市第二中级人民法院在改革试点中,从正面限定院、庭长分别具有的9项、14项审判管理监督职权,从反面规定院、庭长不得逾越的4条禁令,同时设立主审法官联席会议、专业法官会议,院、庭长以主审法官身份参加,作为其对个案进行监督指导和法官解决案件困惑的平台,会议讨论意见仅供合议庭参考,院、庭长的意见建议记入会议记录并归卷留存。与此同时,法院内部也在从内设机构设置的角度去研究行政化,明确了院领导办案数量:副院长全年审理案件不少于4件,审委会委员不少于8件,庭长不少于10件,副庭长全年办案数不低于所在庭法官平均办案数的60%[65]

淡化行政职级,推进法官的职业化和专业化建设。将法院内部的工作人员实行专业化分序列管理,突出法官在审判工作中的突出地位。司法人员分类管理和法官员额制改革是此次改革的核心工程,在非分类管理的情况下,许多法官追求的是行政级别,而不是法官的固有的专业性和技术性,从人员优化配置的角度来看,是一种非常大的浪费。推行司法人员分类管理,对于优化资源配置、增强司法权威、落实司法责任制都具有重要意义,并为落实法官单独序列、单独薪酬标准创造了有利条件。

(三)优化待遇保障

司法程序公正得以保障的物质基础是充沛的司法资源[66]。马克思和恩格斯认为,人们为了能够创造历史,必须能够生活……第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料,及生产物质生活本身[67]。汉密尔顿也曾指出,就人类的天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,就等于对其意志有控制权[68]。司法组织和社会各界对司法者工作的信任和尊重,良好的发展平台和履职保障,稳定的工作环境和使人安心的管理机制是目前司法者最需要的。从人才安全战略的角度看,满足人才的基本需求和发展需求是维系人才稳定性的两条基本策略[69]。司法人员职业保障包括职业权力保障、职业待遇保障、职业安全保障、职业地位保障、职业教育保障等内容,在此次司法体制改革中均有涉及,其中,职业收入和职业地位是改革的重点。此外,试点法院也注重开发利用非货币激励,有效运用包括尊敬、声誉、信任、公益、表彰等形式的激励符号,让法官的工作为其带来愉悦感、获得感和成就感。

合理提高法官薪酬。法官的工资设计必须考虑专业技术因素,综合统筹工作能力、工作岗位、工作时间等要素,落实定期增资制度,同时要拉大法官工资差距,增强职级晋升的激励效能。此次改革中,司法人员的薪资调整受到广泛关注。中央全面深化改革领导小组第十六次会议通过的《法官、检察官工资制度改革试点方案》提出,要突出法官、检察官职业特点,对法官、检察官队伍给予特殊政策,建立有别于其他其他公务员的工资制度。在具体操作层面,上海的司法改革方案提出,对试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入水平,暂按高于普通公务员43%的比例安排,并向一线办案法官、检察官倾斜,司法辅助人员及行政人员工资待遇也相应有所上调。

完善法官晋升机制。在行政化的科层金字塔中,权威、收入和声望都逐渐向塔尖集中,由此,向上晋升对下层法官形成有力的激励。晋升机制能够给法官群体向高处发展的愿望提供一个看得见、够得上的平台,增加法官职业的吸引力,鼓励法官通过自身的努力,在法官等级阶梯中取得深层次的发展。2016年初召开的全国高级法院院长会议上提出,各级人民法院要积极推进法官职务套改工作,推进法官单独职务序列及工资制度改革试点,实行法官等级与行政职级脱钩,让法官不必再争着当官。根据相关报道,深圳法院已经建成单独职务序列管理体系,今后一名法官正常晋升,到退休时可以达到三级高级法官,按照薪酬数额换算,三级高级法官能达到当地正处级甚至副局级官员的待遇标准,法官只需专心办案,不需要去挤行政晋升的独木桥[70]

(四)规范监督追责

对法官的监督和追责是必要的,但也必须认识到监督必须在合法合理的程序下进行,追责也不是漫无边际的事后追究惩戒。必须充分重视司法活动自身的规律,确保对法官的监督追责过分随意化。

规范法官职业惩戒机制。法官在什么情况下应当承担司法责任?由何种组织来认定和执行?法官个人有何救济抗辩的权利?这些问题在此次改革中有了初步答案。最高人民法院出台的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》并未将司法责任制简单归结为追究责任制,其主体部分一是清晰界定司法人员的权责内容和边界,二是设置符合司法规则的责任追究规则,三是对法院依法履职的切实有效保障。同时,试点地区普遍成立省一级法官惩戒委员会[71],制定公开公正的法官惩戒程序,既确保法官的违纪违法行为及时得到应有惩戒,同时保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权力。宁夏在惩戒法官的主体和程序方面明确:惩戒全区各级人民法院、人民检察院的法官、检察官,应当以惩戒委员会提出的惩戒意见为依据;未经惩戒委员会审议提出惩戒意见,不得惩戒法官、检察官[72]

建立法官任职豁免机制。当前的错案追究制不只影响法官的独立审判,最终损害的是当事人的合法权益和司法的公信力。错案追究制往往导致法官在审案时承受较大的心理压力,对上级法院法官的指示暗示不得不考虑,被迫请示沟通,损害了法官应有的独立性和积极性,也损害了两审终审制的制度框架。且当前的错案界定模糊不清,容易导致惩戒的随意性。在司法实践中,决不能借监督为名,设置法官之上的法官或与法院、法官分享审判权的机构,干预审判独立。为此,应当为法官惩戒设置禁区,法官只有出现不规范的行为如徇私枉法、滥用职权、玩忽职守等造成错误裁判或当事人严重损失的,才能在经过严格的程序后认定为错案,承担相应责任。此外,还应当警惕法官责任终身制这一理念,即便是民事刑事犯罪,都有一个诉讼时效(追诉期限),司法活动在理论上虽然可以无限逼近事实,但法律事实和现实生活中的事实必然不可能完全契合,由此造成的事实认定差异也不可能完全消除,毫无限制的责任终身追究无疑背离了人性和真实生活。

尽管当前试点地区法院都在该方面出台了相关构想和规定,但据课题组掌握的情况,目前均停留在制度设计的层面。法官监督追责机制建设的迟延,必然影响到法官员额制度、人员分类管理等改革措施的同步推进,从而使得改革成效打折。

(五)完善考评机制

早在20032月召开的第十八次全国法院工作会议上,时任院长肖扬就提出建立能够形成有效激励机制的法官业绩评价标准体系。在当前形势下,建立一套科学合理的、符合法官职业特点的法官考评机制,夯实法官职业化建设的基础,非常重要。

在法官的考评机制方面,需要重点理清如下几点:一是要明确法官考评的目的,法官考评作为一种激励机制,其根本在于最大限度地激发法官最优化地工作。二是在考评过程中要突出司法工作的特殊性,与行政机关工作标准区分开来,要将案件办理的数量、质量、效率与效果、职业道德和职业素能培育等统筹考虑,切不可以偏概全。三是考评标准要明确、透明,充实和公开评价的判断标准及资料,注重加强考核结果的反馈和申辩机制。四是在考核方式上,要使法官的绩效考核与案件质量评估体系脱钩,如均衡结案率、调解率、当庭宣判率等指标在考评过程中可以参考,但是不能作为考评的重要依据。

具体而言,要增强考核标准的针对性,结合当前司法人员分类管理改革,在对法官的具体工作任务进行甄别分类的基础上,按照审判业务类和非审判业务类,结合不同职位的具体要求,按照职责需求、效率指标设计出具体、可行、透明的标准;要提升考核结果的科学性,强化考核的民主化。实施全方位绩效考评。除了上级考评和内部考评外,也要让司法服务对象参与考评,注重向一定的公众和当事人征求意见,将群众的反映列入考核指标,做实民意测评机制;落实考核结果运用机制,如果不能及时准确地将考核结果在奖惩中表现出来,就会减弱考评在法院心里中的重要性。对于考核的结果,要在一定范围内公开公示,让所有的考评对象来监督执行,真正把考核结果与晋升、调薪、上岗关联起来,调动法官的积极性。

此次司法体制改革对法官的考评机制也有所改进,力图构建要以提高工作质量和效率为直接目标,充分体现责任、权利、义务相一致,奖优罚劣,奖勤罚懒,让全体干警充分参与组织的运作和管理过程,充分调动全体干警的工作积极性。《四五改革纲要》提出,废止违反司法规律的考评指标和措施,取消任何形式的排名排序做法。另外,部分试点地区法院制定了《法官考评办法》《岗位绩效考核办法》《关于案件差错和违法审判责任追究的若干规定》《第三方评价暂行规定》等制度,强调考评应注重保障法官独立办案和独立判断地位,考评内容倾向于是否遵循法定程序、司法行为是否规范,而不简单依据案件改判发回重审率、当事人信访率、完成目标结案数等等,考评范围覆盖职业道德、工作能力、职业绩效、工作作风等,通过对法官特别是主审法官的履职能力综合考评、合议庭成员互评、第三方评价等方式,尝试建立符合司法规律的法官业绩评价体系,逐步实现法官评价、奖优、问责、惩戒与退出机制的有效衔接。在操作中,为了使激励措施具有针对性,部分试点地区法院提出结合司法人员分类管理制度,对不同群体实行分类分级考核,综合职务高低、责任轻重、权力大小等因素科学设计考核板块,建立具体量化考核体系,规范考核程序。贵州省贵阳市花溪区法院还细化了《法官法》规定的法官考评委员会工作开展细则,实行职能部门分工负责的管理制度[73]

五、中卫中院在完善法官激励机制方面的几点尝试

2015年以来,中卫市中级人民法院主动顺应司法工作新常态,积极树立改革思维,按照自治区高级法院统一部署,结合中卫市社会体制改革专项小组改革创新行动计划和全市法院工作实际,在法院干警激励特别是法官激励制度改革方面做了有益尝试,取得了一定的成效。

(一)施行以案定岗、以岗定责、以责定补

中卫中院出台了《三定管理暂行办法》,明晰各岗位工作人员的具体职责,实行责酬对应的办案激励保障制度。三定管理是指全院推行以案定岗、以岗定责、以责定补,实行责酬对应的办案激励保障制度。全院人员按其在案件审理中的工作职责,分为审判业务岗、审判综合岗、安全保障岗、行政保障岗四类岗位,结合每个工作人员确定的岗位在办案过程中的履职要求,按照各岗位工作人员在案件办理中承担的具体责任,根据各自在案件办理过程中职责大小参与案件保障经费的分配。本着向一线倾斜的原则,规定审判业务岗工作人员按照办案费总额的80%分配,其他人员共占20%。同时,对在本院小审限内结案的,案件保障定额标准在原基础上上浮10%;在法定审限内结案的,适用以上保障定额标准;延期结案的,案件保障定额标准在原基础上下浮10%。在确定激励制度的同时,中卫中院还进一步强化了办案责任追究。该办法施行以来,激励效果明显,干警反响良好,审判绩效提升较为明显。目前正在根据实际运行情进一步讨论修订完善。

(二)建立法院领导办案机制

中卫中院狠抓执法办案第一要务,持续领导精力、人员配置、物质保障向执法办案一线倾斜,积极强化以审判为中心、以法官为主体的理念。作为一项刚性任务,该院要求院领导转变角色,由批案办案转变,亲自开庭审理案件,带头审理重大、疑难、复杂和新类型案件,以及其他在法律适用方面具有普遍意义的案件,同时注重明确法院领导的办案数量和办案职责,真正落实让审理者裁判,由裁判者负责的司法改革精神,体现了司法活动去行政化改革的新气象。2015年,中卫中院领导担任审判长开庭审理案件46件,上诉率、改判率均处于较低水平,涉案当事人对法院领导办案机制表示高度认可。

(三)完善审判委员会议事规则

中卫中院修订了《审判委员会工作规则(暂行)》,突出审判委员会讨论案件的科学化、专业化、规范化,积极有效发挥合议庭职能作用,避免判而不审、审而不判的弊病,真正实现还权于合议庭 在增强了审委会总结审判经验、分析形势、把握趋势、指导实践等作用的同时,突出强调审委会对法官群体的指导、培训,逐步缩小审委会案件讨论范围。以2015年第一季度为例,中卫中院案件上会率仅为10.7%,较2014同期下降了9个百分点,提交审委会的案件均能在3个工作日内研究完毕,经审委会讨论的案件被上级法院改判、发回重审的比率也明显下降。

(四)改革裁判文书签发制度

201511月,中卫中院印发《关于裁判文书签署的规定(试行)》,新的裁判文书签署制度将判决书、裁定书、调解书、决定书等对当事人权利、义务和人民法院司法活动产生法律后果的法律文书的签发权全部下放到合议庭,对经合议庭审理的案件形成的裁判文书,由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次签署后印发,并共同对裁判文书质量负责。院长、审判委员会专职委员、庭长不再签发未参加审理的案件的裁判文书。这一制度的试行进一步规范了院长、庭长、合议庭审判长、案件承办人签发(签署)裁判文书的职责范围,强化了院长、副院长、庭长的审判管理监督权限,保障了法官依法及时行使审判执行权,减少了裁判文书层层签发的环节,提高了案件的审判效率。                                                                                                                                                                                                                            

六、关于法官激励机制改革的思考

当前,新一轮司法体制改革已经在改善法官激励机制方面设计了诸多机制,在未来改革过程中如果能够得以实现,将产生积极和深远的影响。与此同时,目前的改革措施尚存在一些问题和不足,需要予以重视。

一个不可否认的现象是,当前的司法改革内容似乎并没有得到法官群体特别是年轻法官的信赖和认可,反而由于法官员额制等改革,在可预见的一段时间内造成进入员额难度加大、办案数量继续增加、办案责任终身追究、收入待遇长期不能落实到位,坚持留在法院的机会成本过高,加之年轻的时候人的可塑性比较强,外面的世界很精彩成为不少年轻法官的心理认知。旨在建立权威高效司法体制的司法改革,在改革开始阶段却在各项待遇保障没有提升的情形下加大了法官的工作量,带来一段阵痛期。特别是已经进入法院的年轻法官、助理审判员进入了加速成长期,但法院难以提供足够的职级调整空间,也难以提供更多的成长机会,必然会产生这些人员成长道路的集体拥堵,他们的晋升将更加漫长。他们对司法体制改革的预测是这一局面短期内难以改变,当下的改革可能造成他们既得利益的进一步丧失或者预期利益更难到手[74]。而长期以来被当做法宝的政治思想工作在生活实践中效用极其有限,改革面临的现实困境相对严峻。

为此,在下一步的改革推进过程中,应当注重处理好以下问题:

(一)正确处理遵循司法规律和立足国情院情的关系

我国既有的审判人力资源管理体制是在长期的司法实践活动中不断总结经验的基础上产生的,对历史传统的回望和对改革开放的探索都浓缩于其中,并深刻影响了社会各界对法官的认知,以及法院自身的职业认同。司法权与立法以及行政权的分离不仅仅体现于结构设置方面,更体现在它的职权内容、行为方式以及管理模式等诸方面的明显差异。[75]这就是说,在司法活动的管理中,必须遵循和体现司法规律,突出法院工作的本质。司法实践中,如何处理司法规律和国情院情之间的关系,是司法改革中不可回避的议题。我们认为,应当将司法规律的普遍性和国情院情的特殊性有机统一起来,因为作为经验的司法规律,更存在着各种各样的经验条件的限制,人类的共同文明我们要去吸收,但同样并不封闭这种探索。而且作为一种司法文明的实践,它要在自身的历史,政性、法情的限定内来开展[76]。唯有正确地认识、把握、遵循和运用司法规律,坚持符合国情和遵循司法规律结合,才能在司法体制改革中真正解决中国社会面临的问题,不断促进社会公平正义。

(二) 正确处理司法管理与审判独立的关系

我国宪法明确规定法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。任何超越或者违反法律的原则和规定,或者违反审判工作的规定性(如违反独立、公平、正义、公开原则的任何行为)对司法者本人依法独立审判案件的干预。由于现实的法院总是要履行与审判相关的某些行政管理职能,因此法院内部的行政管理就有可能与法院的审判工作有所交叉混合,甚至与司法权发生某种冲突,并会在一定程度上会影响司法权的行使。法院的行政管理可能侵入、侵蚀审判制度,造成正式审判制度的变形[77]。实际运作中,省级以下法院人财物统一管理会不会加剧法院内部的行政化问题?接受地方党委领导、人大监督与独立审判的关系如何准确区分?这些都是迫切需要解决的理论和现实问题。由此,在构建司法管理机制的过程中,必须妥善处理好司法管理与审判独立二者之间的关系,尽可能避免对司法活动的正当管理演变为对审判独立的不当干预。

(三)正确处理法院内部和社会各界司法认知的差异

司法理念是人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念,是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态和精神指导[78],决定着人们的行为方式,决定着制度的价值取向和具体方向。改革过程中,制度的落实并不是最难的问题,制度中的价值观与社会价值观的恰切融合才是最难的问题。在我国,社会普遍不认可司法者的工作特性,把司法者视为一般公务员进行管理,而只是在职业准入、责任承担、监督上要求远远高于一般公务员,对司法人员的激励特别是货币激励存在文化、观念和制度上的障碍。从现有法院系统信息资料及试点内容来看,尽管试点改革中已经采取了一些比较大的动作,但与改革内容在司法系统内外引起的对法官流失、职业待遇、外部环境改善等争论相比,肯定的声音仍然显得微弱。不论法院内部还是外部,在司法管理方面远未达成一致。针对这一问题,既要切实加大宣传力度,培育改革共识,也要切实提升法官的职业能力,充分赢得社会各界的信任,从而促进法官激励机制自然而然落地生根。

(四)正确处理顶层推动和法院主动作为的关系

此轮司法体制改革主要推进方式是中央动员型,依靠中央实现司法系统内外的深层次变革,司法机关在司法改革中其自身的作用极其有限(据笔者观察,现有的司法改革试点地区大多都在完善司法责任制和司法人员分类管理上做文章,很难在其他方面实质性推进改革进程)[79]。中央动员型的改革固然具有精准、迅捷、统一、低成本和高度遵守的特点,有利于快速推进司法体制改革,但在这一过程中也不能忽视法院系统内部组织动员能力在中央动员型的改革中丧失活力。在改革过程中,法院应当通过积极主动的协调推进,力争在这一过程中实现自身定位的升华和利益的最大化,并在国家组织和社会生活中发挥更大的影响力。

(五)正确处理改进激励机制和其他机制建设进度的关系

尽管当前法官激励机制供给不足、运行不畅的问题已经严重影响了司法工作的开展,但考虑到法官激励机制对司法实践的深刻影响,以及司法工作须臾不能停滞的特别属性,仍然需要避免操之过急过快的问题。一方面要认真研判各类可能出现的问题,尽早做好思想准备,积极应对推进改革过程中出现的各种状况,稳妥审慎地处理各种问题,另一方面要清醒地认识到司法人员激励机制改革具有长期性与艰巨性,要警惕和防止过于激进的改革步调,确保改革的力度、工作的进度与法院内外的可承受度相适应。上海、海南等地提出利用3—5年的过渡期,逐步建立和完善改革各项改革制度,达到司法改革全部要求。然而此次改革牵涉层面广、要求高、阻力大,过渡期时间显然太短,基本建立已属不易,完善的难度未免过大。为此,建议在本轮司法体制改革过程中,需要对法院工作运行以及内部人员配置等基本状态进行严格缜密的论证分析调查,形成详尽可行的实施规划,同时要借助试点认真总结稳妥处理各类矛盾障碍的经验教训。在这方面,试点地区法院在改革过程中由于减人增案而导致的部分中青年法官辞职、案件质量下滑等负面效果不容忽视,必须引起重视。另外,部分地方法院尝试的主审法官负责制” “合议庭负责制” “审判长负责制等多种形式的改革,虽然汇报数据都显示审判绩效良好,也仍然存在形式与运行机制都未固定,难以全面适用的问题。与此同时,对于法院内外反映强烈的一些问题,特别是干警待遇提升、安全保障等问题,可以在仔细研判的基础上优先推进改革。

(六)正确处理宏观架构和细节配置的关系

激励是现代管理中最重要、最基本,也是最困难的问题[80]。法官激励管理涉及到人员分类管理、审判权运行、司法责任制等多项内容,头绪多,牵涉面广,需要在认真调查研究、分析研判的基础上,探索制定大量的配套措施和制度,工作任务很艰巨。同时,由于激励制度改革直接与薪酬、收入挂钩,牵涉到经济利益问题,各种矛盾和阻力会不断涌现。法院和法官地位的提升、司法公正的实现、司法权威的树立,不会仅仅依靠司法体制的宏观重构就能实现。骨架之上,需要的是更多切实可行的、既具有中国本土特色又切合生活实际的细小制度安排。否则,抽象的体制必然被与之相悖离的具体小制度所掣肘和抵销,制度设计的初衷失去生长的土壤。

结语

队伍建设对任何一项工作都具有基础性、根本性的作用,实现司法事业的终极使命,不但要依靠完善的法律制度建设,更需要顺应司法规律要求,通过有效的管理模式来调动司法人员的工作积极性。司法人员管理的最高境界,是通过科学设置符号型和货币型的指引,激励司法人员不断规范自身司法行为,提升司法质效。表面来看,激励体现了对司法人员作为及其人的需要的尊重和满足,是对个体自我发展和实现的培养与支持,深层次来看,则是为了提供优质高效的司法产品,并进而为司法为民、公正司法奠定坚实的人力资源基础,由此,司法人员激励机制的改进具有极为重要的理论和现实意义。当前法院系统的激励资源已经不能满足现实需求,唯有切实优化改进、采取科学合理的激励措施,才能最大限度地激发法官的工作活力,提高其业务能力、法律遵从度和职业尊荣感,避免低效率和腐败背德行为,最终提高社会可获得的司法服务水平。

本文的讨论从激励制度的完善角度对法官管理进行了较为粗浅的探讨,对当前司法体制改革试点地区法院的激励措施作了简要的归纳分析,就进一步完善法官激励机制提出了一些建议。在中卫市中级人民法院党组的高度重视和认真指导下,本课题的开展及其研究成果为《中卫市中级人民法院审判委员会工作规则(暂行)》、《中卫市中级人民法院三定管理暂行办法》、《中卫市中级人民法院关于裁判文书签署的规定(试行)》等文件的出台、修订和完善提供了参考意见。

受制于调研分析能力的薄弱,不足之处尚多,特别是关于法官激励机制完善的思考建议还需要进一步的完善和修改,课题组在深感遗憾的同时,也希望在未来能够继续深化探讨相关内容,对促进司法管理水平略有助益。


参考文献

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54. 熊秋红:《司法责任制的改革走向》,载《人民法院报》,2015722日。

55. 《深圳高级别法官待遇可超院长》,载《法制日报》,2015630日。

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附件:转化成果

附件一:《中卫市中级人民法院审判委员会工作规则(暂行)》

                   第一章 总则

第一条  为规范和完善审判委员会工作机制,提高审判委员会工作质量和效率,根据《中华人民共和国人民法院组织法》《最高人民法院关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》和有关法律规定,结合本院实际,制定本规则。

第二条  审判委员会的任务是研究解决有关审判工作的重大问题,总结审判工作经验,讨论决定重大、疑难案件,监督、指导下级法院审判工作。

第三条  审判委员会实行少数服从多数的民主集中制原则。

第四条  审判委员会委员必须坚持以事实为根据,以法律为准绳,严格执行国家法律、法规,清正廉明,公正司法。

第二章 审判委员会组织及工作机制

第五条  审判委员会是本院对审判工作实行集体领导和决策的组织,是本院的最高审判组织。

第六条  审判委员会根据审判、执行工作专业分工,设置刑事审判专业委员会和民事、行政审判、执行专业委员会。

第七条 专业委员会是根据审判委员会专业分工履行职责、审理案件的一种工作机制。其中刑事专业委员会由院长、副院长、审委会专职委员和担任纪检组长、刑事审判第一庭庭长、刑事审判第二庭庭长、审判管理办公室主任、审监庭庭长、研究室主任的审判委员会委员组成。民事、行政、执行专业委员会由院长、副院长、审委会专职委员和担任纪检组长、民事审判第一庭庭长、民事审判第二庭庭长、民事审判第三庭庭长、行政审判庭庭长、执行庭庭长的审判委员会委员组成。

其他审判委员会委员参加审委会全体会议,也可以根据院长指派参加专业委员会。参加专业委员会时,各委员具有同等的权利义务。

第八条  审判委员会讨论案件或议题,应由超过全体委员的二分之一以上参加方可进行;专业委员会讨论案件或议题,需以超过审判委员会全体人员的半数以上参加方可进行。

第九条  审判委员会原则上在每月第一周的星期四召开;专业委员会根据工作需要原则上每周三召开。审判委员会及专业委员会也可根据情况随时召开。

第十条  审判委员会的办事机构设在审判管理办公室。

审判委员会设秘书一人,负责会前准备、会议记录及其他日常事务。

第三章 审判委员会的工作职责

第十一条  审判委员会全体会议讨论决定下列事项:

(一) 总结审判工作经验。

(二) 审议指导审判工作的规范性文件。

(三)讨论决定专业委员会不能形成决议或者有较大分歧意见以及专业交叉的案件。

(四)院长认为需要提交讨论的其他事项。

第十二条  刑事审判专业委员会讨论决定下列案件:

(一)分管副院长与专委、合议庭对案件的处理有重大分歧的刑事案件。

(二)依照审判监督程序再审后,合议庭拟发回重审和改判的刑事案件。

(三)法律规定不明确,存在法律适用疑难问题的刑事案件。

(四)在法定刑以下判处刑罚需层报最高法院核准的刑事案件。

(五)拟判处无期徒刑及以上刑罚或拟宣告无罪的刑事案件。

(六)拟报终结的涉诉信访刑事案件。

(七)院长或分管副院长认为应提交讨论的其他疑难、复杂、新型或涉及面广、在本地区有重大影响的刑事案件。

第十三条  民事、行政审判、执行专业委员会讨论决定下列案件:

(一)分管副院长与专委、合议庭对案件的处理有重大分歧的民商事、行政、执行案件。

(二)本院依照审判监督程序决定再审、提审或上级人民法院指令本院再审、发回重审的民商事、行政案件。

(三)法律规定不明确,存在法律适用疑难问题的民商事、行政、执行案件。

(四)破产终结案件。

(五)拟报终结的民商事、行政和执行涉诉信访案件。

(六)院长或分管副院长认为应提交讨论的其他疑难、复杂、新型或涉及面广、在本地区有重大影响的民商事、行政、执行案件和国家赔偿案件。

第十四条  业务庭合议案件应在分管副院长主导下合议案件,合议庭意见与审判委员会专职委员、分管副院长意见有重大分歧的,由分管副院长向院长汇报,由院长决定是否提交审委会讨论决定。

第四章 提交审议案件和事项的程序

第十五条  提交审判委员会或专业委员会讨论决定的事项,应向审判管理办公室提交审理报告电子版,于每周一下午交审判管理办公室登记排期,审判管理办公室应将报告在开会前一日发送给审判委员会委员。

第十六条  提交审判委员会或专业委员会讨论的案件审理报告,除了应当按照最高人民法院和本院案件审理报告的具体要求制作外,还应符合以下要求:

(一)应简明扼要地提炼出控辩双方的主张、理由和根据,上诉案件主要阐明上诉的理由和根据。

(二)叙述事实应层次清楚、文字简练、表意准确。对认定事实有争议的证据作必要的分析,阐明采纳与不采纳的理由,民事案件中没有争议的证据可综合列写。

(三)应列明需审判委员会解决的问题。

(四)应附有本案适用的有关法律法规和司法解释的具体内容。

第十七条 凡需提交审判委员会或专业委员会讨论的案件或事项,应经庭室负责人、审判委员会专职委员、分管副院长签字同意后,填写《审判委员会讨论案件呈批表》或拟出事项审议报告书,报院长决定。

第五章 审判委员会议事程序

第十八条  审判委员会会议和专业委员会由院长或者院长委托的副院长主持召开。

第十九条  审判委员会委员应当按时参加会议,因故不能参加的,应于会前向会议主持人请假。

第二十条  下列人员可以列席审判委员会会议:

(一)同级人民检察院检察长或检察长委托的检察委员会委员。

(二)参与案件审理的其他合议庭成员。

(三)会议主持人认为其他可以列席会议的人员。

列席人员对讨论的事项可以发表意见,但不参加表决。

第二十一条  审判委员会委员是所讨论案件的当事人或者当事人、诉讼代理人的近亲属,与案件有利害关系或者与本案当事人有其他关系,可能影响对案件公正审理时,该委员应主动提出回避。是否回避,由院长决定。

应当主动提出回避申请没有提出的,由院长决定是否回避。 

第二十二条  审判委员会或专业委员会讨论案件时,由主审人向会议汇报案情,并负责回答委员提出的问题。主审人和合议庭对案件事实负责。

第二十三条  审判委员会或专业委员会讨论案件、审议其它事项的程序:

(一)听取汇报。

(二)提出询问。

(三)列席的检察人员发表意见。

(四)讨论研究。

(五)表决。

第二十四条  审判委员会及专业委员会决定案件和通过有关事项,必须由全体审判委员会委员的半数以上同意方可作出决议。不同意见可以保留,并记录在卷。

第二十五条  审判委员会委员应当在会前熟悉案件情况,认真查阅法律、法规和法学理论,依据事实和法律,充分发表自己的意见。

第二十六条  审判委员会委员发表意见的顺序,一般应当按照职级高的委员后发言的原则进行,主持人最后发言。

第二十七条  审判委员会委员在会议上的发言,不论是否正确,均不受追究。如有徇私舞弊、徇私枉法或者其它违法违纪行为,应当依照最高人民法院颁布的《人民法院工作人员处分条例)》的规定追究责任。

第二十八条  案件经审判委员会或专业委员会讨论后没有形成决定意见的,可以确定时间另行研究。在此期间,审判委员会委员可以就本案调阅卷宗,进一步了解案情。

第二十九条  审判委员会委员应当忠于职守,对所审议的案件、事项认真负责地发表意见,阐明观点,表明态度。

第三十条  审判委员会和专业委员会作出的决议,合议庭、审判庭及下级法院必须执行。如有异议,逐级报请院长决定是否提交审判委员会复议。

第三十一条  审判委员会和专业委员会讨论案件由审判管理办公室专人负责记录,记录由审判委员会委员审阅签名后存入卷宗,审判管理办公室留一份记录复印件存档备查。

第六章 日常工作制度

第三十二条  审判委员会和专业委员会实行业务通报制度,每季度通报一次研究案件、事项及委员出勤等工作情况。

第七章 保密制度

第三十三条   审判委员会委员和其他与会人员,应当严格遵守保密规定,不得泄露会议内容。

第三十四条   审判委员会和专业委员会上的汇报材料审判管理办公室留一份存档。               

第三十五条  审判委员会和专业委员会会议记录属机密文件,只有因工作需要,并经院长批准,本院审判人员方可查阅,无关人员不得查阅。

第三十六条  本规则由中卫市中级人民法院审判委员会负责解释。

第三十七条  本规定自印发之日起施行,原审委会工作规则同时废止。

 

附件二:《中卫市中级人民法院三定管理暂行办法》

第一章  总则

第一条  为了落实中央和区、市党委及上级业务部门有关司法体制机制改革的精神,积极探索建立在新形势下紧紧围绕执法办案开展审务、政务管理和业务保障工作机制制度,根据有关规定和本院《审判流程管理规定》《办案责任倒查》和《案件质量评查实施细则(试行)》等制度,制定本办法。

第二条  本办法所称三定管理是指全院推行以案定岗、以岗定责、以责定补的管理制度。本办法所称案件指按照案件性质及审判流程节点对案件进行的分类,包括刑事案件、民商事案件、行政案件、执行案件和申诉再审、管辖权异议、指定管辖、立案登记送达、非诉行政审查等案件。

第二章  以案定岗

第三条  全院人员按其在案件审理中的责任、作用,结合《中卫市中级人民法院职能配置、内设机构和人员编制方案》确定的工作职责,分为审判业务岗、审判综合岗、安全保障岗、行政保障岗四类岗位。

第四条  审判业务岗为主办法官、合议庭其他成员、书记员和庭长、审判委员会委员、审判委员会专职委员、主管副院长、院长。

审判综合岗为审判管理办公室(以下简称审管办)、研究室工作人员。

安全保障岗指司法警察。

行政保障岗为纪检监察处、政治处、办公室、技术处工作人员。

第三章  以岗定责

第五条  按照每个工作人员确定的岗位在办案过程中的履职要求,明晰各岗位工作人员的具体职责。

第六条  审判业务岗工作人员的职责为:

(一)主办法官  负责所办案件的管理、裁判工作;召集合议庭合议案件;指导书记员庭审记录、听证记录、庭前准备、文书送达、案宗装订、送评、归档等工作。

(二)合议庭其他成员  完成审判长分配的案件审理工作并对审判长负责报告工作;对案件合议时所发表的事实认定、责任分配、法律适用等意见负责。

(三)书记员  负责庭审活动、合议庭合议案件、庭前会议等审务活动中的记录、材料收集、整理等工作;负责裁判文书的校对、送达和卷宗装订、送评、归档工作;完成主办法官交办的其他工作。

(四)庭长  负责本庭审判工作及日常管理,主持召开庭务会,审查、修改、核签相关法律文书及其它材料。

(五)审判委员会委员  参加审判委员会会议,讨论研究重大疑难案件及审判业务方面的重大事项。

(六)审判委员会专职委员  协助主管副院长分管业务庭的审判工作。

(七)院长、主管副院长  按照审判委员会议事规则和院党组分工履行职责。

第七条  审判综合岗工作人员的职责为:

(一)审管办工作人员  负责审判流程管理、制作司法统计报表、审判态势分析、案件质量评查、案件质效评估、审判绩效考核和审委会会务工作。

(二)研究室工作人员  办理请示案件,调研审判信息,研判指导审判实践。

第八条  安全保障岗工作人员的职责为:依法维护审判秩序和机关安全;负责值庭、押解、看管、死刑执行;协助审判执行人员的其它诉讼活动。

第九条  行政保障岗工作人员的职责为:为审判执行工作提供人员、物质、经费、技术等保障和服务;对各岗位人员进行教育、培训、监督、执纪、问责。

第十条  审管办按照《案件质量评查实施细则(试行)》规定,按季度对岗位职责履行情况进行评估。

第四章  以责定补

第十一条  按照各岗位工作人员在案件办理中承担的具体责任,实行责酬对应的办案激励保障制度。

第十二条  案件保障定额标准为:

刑事案件260/案。民商事案件、行政案件220/案。实施类执行案件400/案,但终结本次执行程序的,按实际执结标的所占比例保障经费。执行异议复议案件180/案。申请再审、管辖权异议案件80/案。指定管辖案件20/案。立案登记送达15/案。非诉行政审查案件20/案。评查案件15/案。再审案件260/案。涉法涉诉终结类案件180/案。

第十三条  重大疑难案件的保障标准及重大疑难案件的认定由院长办公会议另行讨论决定,但保障标准不超过定额标准的100%

第十四条  各岗位人员办案保障标准与案件定额保障标准总额配比:

审判业务岗工作人员占80%,其中主办法官占45%,合议庭其他成员占10%,书记员占15%,主管副院长占4%,审判委员会专职委员占4%,庭长占2%。若所办案件提交审委会讨论的,将审判业务岗位人员定额保障标准总额配比中2%用于审判委员会委员的办案经费保障。

审判综合岗(审管办人员除外)、安全保障岗、行政保障岗工作人员占20%

第十五条  院长经费保障标准为:副院长和审判委员会专职委员保障经费平均数。

第十六条  在本院小审限内结案的,案件保障定额标准在原基础上上浮10%;在法定审限内结案的,适用以上保障定额标准;延期结案的,案件保障定额标准在原基础上下浮10%

第五章  责任兑现

第十七条  已结案案件经评查后确定为一类案件的,按上述标准保障,但有下列情形的应当酌情扣发:

有瑕疵的,每发现一处,扣发该案件主办人员、合议庭其他成员、书记员、主管副院长、审判委员会专职委员经费保障分配总额的2%,直至扣完。

如案件存在瑕疵未在本院案件评查时发现而在其他形式的评查中发现的,每发现一处,扣发该案原评查人员经费保障标准的2%,直至扣完。

第十八条  已结案案件经评查后确定为二类案件的,按上述标准50%计发保障经费。

第十九条  已结案案件经评查后确定为三类案件的,不计发保障经费,并记入干警业绩档案,向同级法官遴选委员会、法官惩戒委员会报告,由相关部门按规定处理。

第二十条  已结案案件经评查确定为二类或三类案件的,在审判绩效考核中扣除相应得分。

第二十一条  已结案案件系审判委员会讨论决定的,经评查因审判委员会讨论改变合议庭正确意见而导致案件被确定为二类或三类案件的,只扣发发表错误意见的审判委员会委员的该案全部保障经费。

第二十二条  审判业务庭必须在案件评查归档后持归档证明向审判管理办公室申请保障经费。审管办按季度负责对各庭审(执)结案件类型、数量等情况分类统计。办公室根据审判管理办公室出具的统计表,按照本办法以部门按季度保障。

第二十三条  本办法中定额保障标准可根据审判业务工作需要,经审判委员会讨论决定后适当增减。

第二十四条  本办法由审判委员会负责解释。

第二十五条  本规定自印发之日起施行。

 

附件三:《中卫市中级人民法院裁判文书签署规定(试行)》

 

为认真贯彻落实司法责任制的要求,让审理者裁判,让裁判者负责,结合本院审判、执行工作实际,制定本规定。

第一条  本规定所称裁判文书指判决书、裁定书、调解书、决定书等对当事人权利、义务和人民法院司法活动产生法律后果的法律文书。

第二条  合议庭审理案件形成的裁判文书,由承办法官、合议庭其他成员、审判长依次在裁判文书上签署,审判长为承办法官的,由审判长最后签署。合议庭法官依次签署后裁判文书即可印发。

第三条  审判委员会讨论决定的案件形成的裁判文书,由院长或院长委托的分管副院长签发;除审判委员会讨论决定和本规定明确由院长、分管副院长审签的裁判文书外,院长、副院长、审判委员会专职委员、庭长对其未参加审理(执行)案件的裁判文书不再进行审核签发。

第四条  执行案件(包括诉前保全案件和诉讼保全案件)的执行审查、执行实施等不需要审判委员会讨论决定的裁判文书按照下列情况分别签发:

(一)依法不需要合议庭合议形成的裁判文书由执行法官签发;

(二)依法经合议庭合议后形成的裁判文书由执行法官、合议庭其他成员、审判长依次在裁判文书上签署后印发。

第五条 下列案件的裁判文书由承办法官、审判长、庭长、审判委员会专职委员、分管副院长逐级审核报请院长同意后,由院长或院长委托的副院长签发:

(一)涉及群体性纠纷或在社会上有重大影响,可能影响社会稳定的案件;

(二)与本院或上级法院的类似案件判决可能发生冲突的

案件;

(三)有关单位或个人反映法官或合议庭成员有违纪违法审判行为的案件;

(四)院长或副院长基于履行审判监督职责和审判管理职责需要审核的案件。

第六条  经审判委员会讨论决定的案件,由审判委员会专

职委员对裁判文书是否严格执行审判委员会决定、裁判理由是否充分,进行审核指导;审判长应当按照审判委员会专职委员的指导意见指导承办法官对裁判文书进行修正。

第七条  合议庭审理的案件,合议庭成员对裁判文书质量共同负责。

案件承办法官对裁判文书的事实认定、法律适用、裁判理由、裁判结果和格式、文字、语法、逻辑、修辞、数字、标点符号等内容负具体责任。

合议庭其他成员对裁判文书的事实认定、法律适用、裁判结果等重点内容负共同责任。

审判长对裁判文书的整体质量负全面责任。

第八条  裁判文书的签署、签发应通过审判管理系统提交、返回,留有痕迹。

合议庭成员、审判委员会专职委员、分管副院长对裁判文书的内容进行修改时应当标注修改意见,并在修改后保留文本。签署文本应当附卷存档。

第九条  裁判文书经签署或签发后,由书记员负责校核、印发。

第十条  本规定中未明确的其他裁判文书的签发,依据法律、上级法院和本院原有规定执行。

第十一条  本规定由本院审判委员会负责解释。

第十二条  本规定自印发之日起施行。



本课题为宁夏回族自治区高级人民法院2015年重点调研课题建立符合职业特点的司法人员管理制度项下成果,课题组成员包括:尹效恩,中卫市中级人民法院党组书记、院长、审判委员会委员、二级高级法官;马玉红,中卫市中级人民法院研究室主任、审判委员会委员、一级法官;黄滢,中卫市中级人民法院助理审判员、四级法官;马博文,中卫市中级人民法院法官助理。

[1] 李晓东、唐正旭:《开发创业型法官的制度研究——论激励机制下的法院队伍建设》,载《法制与社会》,2010年第20期。

[2] 李振宇:《法律管理学》,中国检察出版社,201011月,第1页。

[3] 参见[] 理查德·波斯纳:《超越法律》,苏力译,中国政法大学出版社,2001年;[] 理查德·波斯纳:《法官如何思考》,苏力译,北京大学出版社,2009年。

[4]  Cohen M A .The Motives of Judges:Empirical Evidence from Antitrust Sentencing .International Review of Law and Economics,1992(13),465-487.

[5] Glaeser E,Shleifer A,On the Design of a Legal System,in Working Paper,US,2000.

[6] 王利明:《司法改革研究》,法律出版社,2001年。

[7] 贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,载《中国社会科学》,19976期。

[8] 张维迎:《法律制度的信誉基础》,载《经济研究》,2002年第1期。

[9] 陈灵海:《成效比、激励和法官专业化》,载《华东政法大学学报》,2007年第3期。

[10] 唐琳君、何灿《法官约束与激励机制的经济学思考》,载《法制与社会》,2010年第21期。

[11] 王雷:《基于司法公正的司法者管理激励》,法律出版社,2010年。

[12] 陈陟云等:《法院人员分类管理研究》,法律出版社,2014年。

[13] 如美国大法官本杰明·卡多佐认为,司法过程涉及难以捉摸的各种心理倾向与潜意识成分,参见 []本杰明·卡多佐:《司法过程的性质》,苏力译,商务印书馆,1998年。

[14] []亨利·法约尔:《工业管理和一般管理》,迟力耕、张璇译,机械工业出版社,2007年,第5页。

[15] []彼得·德鲁克:《管理、使命、责任、实务(使命篇)》,王永贵译,机械工业出版社,2009年,第17页。

[16] 德国心理学家勒温提出的场动力论学说认为,行为的方向和向量受到外部动力和内部动力的双重力场影响,是两种力场的函数值,用公式方式表示为B=f(P,E),其中B表示个人行为的方向和向量,P为个人的内部动力,E表示环境刺激,f表示函数关系。参见俞文钊:《现代激励理论与应用》,东北财经大学出版社,2006年,第21页。

[17] 亚伯拉罕·马斯洛需求五层次分别是:生理的需要、安全的需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要。参见[]亚伯拉罕·马斯洛:《动机与人格》,许金声译,中国人民大学出版社,2007年。

[18] 王少南主编:《法院实用管理学》,人民法院出版社,2005年,第14页。

[19] 一般认为司法管理这一概念在我国最早出现在贺卫方的《中国司法管理制度的两个问题》一文。

[20] 司法运行体制主要涉及到司法机关在运用司法权力解决具体案件的法律程序和法律机制时对司法权配置、运行及其相互关系的制度性安排。

[21] 沈志先主编:《法院管理》,法律出版社,2013年,第4页。

[22] 莫纪宏:《论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向》,载《法律科学》,2015年第1期。

[23] 转引自陈陟云:《法院人员分类管理及审判权运行改革的实践向度》,载《中国法律评论》,2014年第4期。

[24] 参见周慧中:《经济激励和经济改革》,载汤敏、茅于轼主编《现代经济学前言专题》(第2集),商务印书馆,1993年,第201页。

[25] 参见乌家培等著:《信息经济学》,高等教育出版社,2007年,第165页。

[26] []:小詹姆斯·R·斯托纳:《普通法与自由主义理论》,姚中秋译,北京大学出版社,2005年,第48页。

[27] 贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,载《中国社会科学》,1997年第6期。

[28] 数据来自《最高人民法院工作报告(2015年)》,法律出版社,2015年,第1011页。

[29] 参见中卫市中级人民法院课题组:《中卫市法官职业认同感调研报告》,20159月。

[30] 就具体类型而言,法官面临的压力包括案件量压力、审限压力、权利干预压力、人情关系压力、社会舆论压力、当事人压力、责任压力、考核压力、保障压力等九大压。参见蒋惠岭:《中国法官的压力管理策略》,载《人民法院报》,20151118

[31] 胡昌明:《中国法院职业满意度考察——2660份问卷为样本的分析》,载《中国法律评论》2015年第4期。

[32] 艾佳慧:《中国法官最大化什么》,载苏力主编《法律和社会科学》第3卷,法律出版社,2008年,第98-151页。

[33] 本课题研究过程中,司法体制改革已经在部分地区试点,并取得了一些有益的成果。当前,第三批司法体制改革试点也即将在2016年适时启动。但是考虑到正式试点地区的地理范围、改革内容、推进力度等因素,我国法官的激励措施在相当范围和时期内仍将大致保持既有状态。本章的讨论也主要以广大的非试点地区或者虽然已经在试点但是在激励制度建设方面相关措施几可忽略的地区的现状为主。关于新一轮司法改革中关乎激励制度的相关内容,将在后文予以讨论。

[34] Benjamin L,.Liebman, Assessing China’s Legal Reforms, Columbia Journal of Asian Law. 200917.

[35] 肖扬:《法院、法官与司法改革》,载《法学家》,2003年第1期。

[36] 谭世贵、梁三利:《构建自治性司法管理体制的思考——我国地方化司法管理的问题与出路》,载《北方法学》,2009年第3期。

[37] 见前注36

[38] 2009年中办、国办《关于加强政法经费保障工作的意见》明确提出,把能够使诉讼收费与法院各项支出脱钩的经费全额保障工作作为进一步改革的目标,法院的人员经费、日常的办公费用和办公基础设施建设及维修经费原则上由同级财政承担,办案经费和用于审判业务的装备及基础设施建设经费由中央、省级和同级财政按区域分担,但中西部困难地区法院的人员经费可用中央财政转移支付予以补助,在这些地区,可提高中央和省级财政负担法院公用经费和设施及装备费用的比例。

[39] 徐显明:《司法改革二十题》,载《法学》,1999年第9期。

[40] 在政府仍然控制司法活动,民众仍然把司法机构视为政府的一个部门的地方,强把问题纳入法律轨道的办法并不能起到减轻社会震荡的作用,因为法院实际上很难真正做到以法律的方式解决问题。参见梁治平:《转型时期的法律与社会公正》,载《东方》,1995年第3期。

[41] 《法官组织法》第三十四条规定,地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举,副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。该规定 对于法官的提名、考察等均未提出具体操作规程。与法官职级相关的中办发(198547号文件、劳人薪(198756号文件相关规定也过于陈旧且过于原则,给法院和地方组织部门执行带来困惑和麻烦。

[42] 参见苏泽林主编:《法官职业化建设指导与研究》,人民法院出版社,2003年,第118页。另外,在法官考录的正常程序下,一般由当地组织部门按照《公务员法》有关规定从具备司法考试资格的人群中统一招录,但是实际上但这部分以法官身份考进法院的人员并不当然具备法官身份,仍然需要通过后续程序任命。可以说,法官在考录方面与普通公务员并无实质性区别。

[43]  谭世贵、翁凌峰:《科层制司法管理的问题与出路》,载《云南大学学报(法学版)》,2005年第18卷第4期。

[44] 见前注23

[45] 张建伟:《司法体制改革中的利益纠葛》,载《东方法学》,2014年第4期。

[46] 张明乃、陆福兴:《司法行政化对司法公正的危害》,载《湖南农业大学学报(社会科学版)》,2004年第6期。

[47] []迈克尔·阿姆斯特朗:《战略化人力资源基础》,张晓萍等译,华夏出版社,2004年,第141页。

[48] 在英美法系国家法官属于高收入群体,大陆法系国家中,法官的收入也相对较高。以德国为例,根据德国法官协会的统计,201412月德国法官的月收入在3000—7000欧元之间,而2013年德国人均月工资为1413欧元。参见高媛:《德国法官难,收入中上水平》,载《法制日报》,2015217

[49] 佟淑:《加强法院队伍激励机制之调查报告——积极探索建立科学发展观视角下的法院激励机制》,http://fsqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=1248,201682日访问。

[50] 参见《法官法》第十二章、第十四章。

[51] 关于法官待遇保障中一个比较尖锐的问题是,2011812,最高院下发特急通知(法政明传[2011]54号),明确《法官职务序列设置暂行规定》于20117月正式印发,原中组部、人事部、最高法院1997年印发的《法官等级暂行规定》同时废止,要求停止全国法院法官等级评定和晋升工作,且此后任命的助理审判员的法官津贴迟迟不能兑现,严重影响了工作积极性。另外,法官津贴只有在法官在职期间才能享有,退休后不再享受,而警察退休后则可以继续享有津贴。

[52] 苏力:《法官素质与法学院的教育》,《法商研究》,2004年第3期。

[53] 高工资能够对高法律遵从度的司法者公正司法者提供保障的激励作用,对获得和保持司法者的高素质起保证作用,但低工资既解决不了受贿等外在干预对公正司法的影响,也解决不了司法者法律遵从度的激励问题,还解决不了司法者素质对公正司法的影响。参见《基于司法公正的司法者管理激励》,第184页。另外,根据《法制日报》来自2014年全国两会数据统计,2009-2013年间,北京法院系统500多人辞职,年流失数量还在继续增加;江苏全省法院流出人员2402名,其中法官1850名;上海法院每年平均流失法官67人,2013年达到74人,其中一个重要的原因是待遇偏低。参见周斌:《当不当法官?且择且珍惜》,载《法制日报》201466

[54] 熊秋红:《司法责任制的改革走向》,载《人民法院报》,2015722

[55] 高媛:《德国法官难,收入中上水平》,载《法制日报》,2015217

[56] 陈维政:《人力资源管理》,高等教育出版社,2004年,第9495页。

[57]  []西奥多·H·波伊斯特《公共与非营利组织绩效考评:方法与运用》,肖鸣政译,中国人民大学出版社,2005

[58] 历史学家钱穆在分析中国历史时指出,中国政治制度演绎的传统是,一个制度运行不畅,就再设计一个制度来矫正,相沿日久,一天天地臃肿不堪。参见焦建国《钱穆制度陷阱》,载《出版参考》,2004年第14期。

[59] 姚正陆:《法官考评机制的检讨与改革》,载《法律适用》,2003年第8期。

[60] 例如,广受诟病的法院年底立案难、强制调解等就是结案率这一考核指标下生成的怪胎。

[61] 参见最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》,2011年。

[62] 江国华、周希成:《论中国行政庭法官考核指标体系》,载《怀化学院学报》,2014年第6期。

[63] 在此次改革之前,法院系统内部也曾多次探索和推动改革,并取得了一定成绩。具体参见Ji WeidongJudicial Reform in China and Its Plolitical Implications.网络地址http://www/reds.msh-paris/communication/docs/weidong.pdf2015827日访问。

[64] 相应的,针对法院内部的干预,最高院发布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。

[65] 参见《上海市第二中级人民法院司法改革试点工作汇报》,20152月。

[66] 陈力:《不仅仅是均衡——法院对司法资源分配排挤的规制》,载《法律适用》,2007年第2期。

[67] 马克思、恩格斯:《德意志意识形态(节选)》(1845年秋—18465月),《马克思恩格斯选集》第1卷,人民出版社,2012年,第158页。

[68] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒逊译,商务印书馆,1980年,第396页。

[69] 陈灵海:《成效比、激励和法官专业化》,载《华东政法大学学报》,2007年第3期。

[70] 《深圳高级别法官待遇可超院长》,载《法制日报》,2015630

[71] 法官检察官惩戒委员会是法官的法官、检察官的检察官,其主要职责是对法官检察官该不该惩戒进行审查评定,提出客观公正的惩戒意见,把鞭子打到该打的地方。参见宁夏回族自治区党委副书记崔波同志在法官检察官遴选委员会和惩戒委员会成立大会上的讲话,2015830

[72] 参见《宁夏法官检察官惩戒委员会章程》,2015615

[73] 参见《花溪区人民法院司法体制改革工作配套制度之十:法官业绩档案管理办法(试行)》,20151月。

[74] 张建伟:《司法体制改革中的利益纠葛》,载《东方法学》,2014年第4期。

[75] 贺卫方:《中国司法管理制度的两个问题》,载《中国社会科学》,1997年第6期。

[76] 龙卫球:《中国司法规律的特色》,载《法制日报》,2015415

[77] 苏力:《论法院的审判职能与行政管理》,载《中外法学》,1999年第5期。

[78] 刘青峰、李长军:《现代司法理念与我国司法管理体制的重构》,载《云南大学学报(法学版)》,2005年第18卷第1期。

[79] 同样可以看到,人民法院前三个五年改革纲要,最高法院就推进人民法院改革应当说是下了功夫的,改革目标、工作部署以及推行力度都很大,但同样也主要是在审判权内部运行机制上腾挪施展,但凡涉及审判权外部机制改革的部分,基本上都停留在了纸面上,得不到落实。

[80] 见前注11

 

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