人民陪审制度的价值定位与思考
中卫市中级人民法院研究室 马玉红
【论文提要】我国的人民陪审制度是体现现代法制和人民民主的重要形式，是中国特色社会主义法律制度的重要体现和组成部分。由于立法上的缺陷导致其功效的发挥，致使有些人开始对人民陪审员制度的价值和现实意义表示怀疑。作者以所在的宁夏中卫市法院人民陪审工作情况为视角，从人民陪审制度在我国现代法制史上的发展历程、地位及我国国情对人民陪审制度的实际需要等方面论述了其价值定位，又以笔者所在地区法院人民陪审工作的现状为视角，阐述了人民陪审制度存在的现实问题和困难，并提出人民陪审制度的重建构想。
【关键词】人民陪审制度 价值定位 重建构想
【正文】
陪审制度是指由普通公民中的非法律职业人员参加案件审理的一种制度①。这一概念说明除法律职业人员外,普通公民可以参加案件审理。由此看出，陪审制度是司法制度的一个组成部分或一项内容。我国现阶段的陪审制度称为人民陪审制度，从字面意义上看，人民陪审制度就是人民群众可以参与案件审理。
当前，法学理论界和审判实务界就人民陪审制度的地位及存在价值提出些许质疑。有些学者认为，陪审制度并不能像预设的那样对审判权起到强有力的合理制约；有的学者从经济学的角度出发认为陪审制度的实行会增加诉讼成本故而不宜大力提倡；有的法官认为，让人民陪审员参与案件审理影响了法官依法独立办案的权利而持抵触情绪，且给审判的具体操作过程增加麻烦等。但从人民陪审制度在现代法制史上的发展演变及实践证明，人民陪审制度具有非常广泛及重要的法律价值。由于“人民”的参与，赋予陪审制度特有的价值和意义，人民陪审制度应该成为中国特色社会主义法律制度的一个重要组成部分。
一、 人民陪审制度在我国现代法制史上占有一席之地
1954年《宪法》明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。”人民陪审制度有了宪法保障②。
1954年9月21日年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《人民法院组织法》第八条规定：“人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度……”
直到“文革”前，最高院及司法部的一系列文件使陪审员制度充实起来，这陪审制度的确立发展阶段③。
1978年3月27日，最高人民法院发布了“关于法院陪审代表产生办法的通知”。
1982年《宪法》取消了对人民陪审制度的规定，陪审制度从此失去了宪法的保护。
1982年制定和颁布的《民事诉讼法》、1983年修改的《法院组织法》、1990年颁布的《行政诉讼法》以及1997年新的《刑事诉讼法》虽然规定人民法院在审理案件时，由审判员组成合议庭或审判员和陪审员组成合议庭，也即可以适用人民陪审制度，但都没有把陪审制度规定为审理案件的一项基本原则。
1993年的《人民法院组织法》中陪审制度降格为一般的诉讼制度，失去了原则的地位。
1997年与2003年两次的宪法修改也并未恢复对陪审制度的规定。
1997年第八届全国代表大会《关于修改〈共和国刑事诉讼法〉的规定》第13条、《民事诉讼法》第40条、《行政诉讼法》第46条、现行的《法院组织法》等都对陪审制度了规定。
2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于完善人民陪审制度的决定》（以下简称《决定》），旨在完善人民陪审员制度，保障公民依法参加审判活动，促进司法公正。该《决定》已于2005年5月1日正式实施。此决定无疑是对人民陪审制度地位、价值的肯定，也为陪审制度在司法实践中的贯彻落实提供了有力的法律保障。
2012年修正后的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》，均在审判组织一章中明确规定人民陪审员可以和审判员一起组成合议庭审理第一审案件。
从人民陪审制度在我国现代的发展历史来看，其已深深植根于我国社会发展的土壤，具有存在的历史渊源。
二、 人民陪审制度的地位及现实价值
（一）人民陪审制度的法律地位
人民陪审制度符合我国宪法规定。人民陪审制度虽然没有明确写入我国当前实施的宪法，但我国《宪法》第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。 社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”此条规定表明，我国的国家性质是人民民主专政。《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”由此可以看出，人民是中华人民共和国的主人。既然这样，人民作为陪审员参与案件审理，有什么不可呢？！因此可以说，人民陪审制度的实施是符合我国宪法规定的，宪法可以作为其强有力的支撑。
各类诉讼法对人民陪审制度有规定。我国新修正后的《刑事诉讼法》第178条规定：“基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行……”。新修正后的《民事诉讼法》第39条规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。……”我国《行政诉讼法》第46条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。……”
《人民法院组织法》对陪审制度有详细的规定。2006年10月31日修正后的《人民法院组织法》对人民陪审员的当选资格、产生、任期、权利义务适用案件的范围做了详细规定。第37条规定：“ 有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。”第38条规定：“ 人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。”
（二）人民陪审制度在现阶段的政治地位
党的十八大报告指出，在新的历史条件下夺取中国特色社会主义新胜利，必须坚持人民主体地位。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业。要发挥人民主人翁精神，坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主④。人民陪审员参与案件审理，即是人民依法参与管理社会事务的具体表现。因此，人民陪审制度与我国当前的政治任务的内涵是一致的。
（三）人民陪审制度的现实价值
第一，人民陪审制度是民主的需要。我国宪法赋予公民依法参与管理国家事务的权力。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现。
第二，人民陪审制度是司法公开的需要。和谐社会建设、中国梦的实现，必须以司法公开为前提。只有让作为司法活动重要内容的审判权在阳光下运行，才能真正让法院的审判活动公开、透明。实行人民陪审制度，让人民群众参与审判活动，参与案件审理，是司法公开最直接的手段、最有效的方法。
第三，人民陪审制度是促进司法公正廉洁的需要。司法实践经验证明，法官职业化本身的局限性也是突出的，形成法律行业的垄断性，法律运行的繁文缛节，判决的形式化倾向，造成法院判决与社会脱节，割断法律与社会的联系⑤。司法不能及时反映社会要求，不能及时倾听普通民众的呼声⑥。人民陪审员来自基层，来自民众，来自各行各业，他们参与案件审理，可以提高审判活动的透明度，限制法官自由裁量，监督法官办人情案、关系案、金钱案，约束法官对案件“主观臆断”，促进公正廉洁司法。同时，人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官按照法律规定依法办案形成思维互补，有利于化解社会矛盾纠纷，使案件在处理上达到案结事了人和的目的，实现办案的法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。另外，人民陪审员参与审判，可以抵御社会各界对审判活动的各种干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使审判权。
第四，人民陪审制度是增强司法权威的需要。司法公正是司法权威的前提，司法权威是司法公正的保障。人民法院选任社会经验丰富、专业技能突出、群众威信高的基层群众担任人民陪审员参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使当事人对法院裁判结果的公正性形成确信，进而自觉履行裁判确定的义务。同时，人民陪审员通过实际参与审判活动，全面、深入、客观地了解法院工作、审判活动、法官办案情况、案件处理标准及依据，监督法院及法官的审判活动，从而理解、信任法院、法官，并将所见、所闻传达给广大人民群众，利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除群众对审判工作、个案处理的猜疑和误解，进而进一步增强人民法院的司法权威。
当然，人民陪审制度在我国的实际需要远远不止以上几点。实践中，公民参与审判，标志着民众对国家司法权的监督与制约，某种程度上可以调和民意对司法的压力，促进人民法院依法独立、公正地行使审判权等。
三、人民陪审制度的现状及存在的问题、困难
人民陪审制度在我国确立和实施以来，人民陪审员与法官之间形成了有效互补，缩短了法院、法官与民主的距离，提高了彩票的社会公信力，较好地发挥了陪审左右，一定程度上缓解了法院“案多人少”的矛盾，促进了法院工作，在政治生活及法制建设中发挥了一定的作用。但从目前的实际情况来看，该制度在审判实践中的运行情况并不尽人意，关于人民陪审员是审判席上的摆设、陪审制度是中国特色司法制度和中国式民主的摆设的议论时有耳闻。
以笔者所在的宁夏中卫市法院的人民陪审工作就可一斑窥全豹。中卫市下辖沙坡头一区和中宁、海原两县，辖区面积17391平方管理。全市有40个乡镇443个行政村，人口115万左右，其中农业人口86万，占总人口的76.2%。自《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》于2005年实施以来，中卫市三个基层法院先后选任了112名人民陪审员，开展了人民陪审工作。从中卫三个基层法院开展人民陪审员工作以来的情况来看，人民陪审工作存在的困难和问题主要表现为：
一是一些人民陪审员个人及所在单位对人民陪审工作认识不到位。个别陪审员个人将到法院参与案件审理作为一种荣誉、荣耀或头衔，法律意识、责任意识不足，导致陪审的出发点发生偏差，参与陪审不积极，陪审作用发挥不明显。选任的陪审员95%以上都是各行各业的公务人员，一些陪审员所在单位认为本单位职工作为陪审员参加陪审影响了本职工作的正常开展，不能给予足够的理解与支持，影响了陪审员参审的积极性。这类情况大概占7成。
二是部分陪审员履职意识和水平与审判工作不相适应。有的陪审员仅仅把审理案件作为一种义务，在陪审过程中处于“人在曹营心在汉”、“一切有法官在前头挡着”的状态，只发挥“陪”的作用，这类情况大概占到10%左右；虽然法律赋予陪审员在庭审过程中可以向案件当事人、证人的发问权利，但85%的陪审员由于相关法律知识不足、庭审驾驭能力欠缺，在庭审中不发问，处于“陪”而不“审”的状态，只充当“陪”和“听”的角色；有70%左右的陪审员在案件审理过程中不敢大胆发表个人意见，不参与案件的审议，在案件表决时，对证据采信、事实认定不发表意见，很少发表自己的见解，多附和法官的意见，形成事实上的“审”而不“议”。
三是陪审员参与案件审理的面窄、数量有限。有关规定对人民陪审员应该参与案件审理的类型未有规定，完全由法院自行规定，少数法官在思想意识上对人民陪审工作不够重视，认为陪审员可有可无，有怕麻烦、图省事的想法，导致陪审员参与案件审理的面不大、数量有限。2005年以来，中卫市三个基层法院人民陪审员参与陪审的年案件数量大概占全市基层法院年案件总数的10%左右，其中沙坡头区法院人民陪审员参与的案件仅占该院普通程序案件的5%，中宁县法院陪审员参与的案件仅占该院年审理案件的3%左右。
四是人民陪审员的选任较难。由于陪审员是兼职工作，且收入有限，加之法院挑选陪审员时要考虑个人素质、履职能力等方面的因素，很少有人愿意担任人民陪审员，因此人民陪审员的选任工作有一定难度。另外，新选任陪审员要经过当地人大常委会的任命，又要经历严格复杂的程序，严重影响了陪审员的积极性和人民陪审工作的正常开展。如，沙坡头区法院现有的人民陪审员都是2005年任命的，由于人员调动等因素，70%以上的陪审员不能正常开展工作，严重制约了人民陪审制度的有效实施。
五是人民陪审员履职经费和待遇问题难以落实。相关规定没有对人民陪审员的待遇、补助、经费及来源等做出具体规定，陪审工作经费不能列入财政预算，使陪审工作无财力支撑。加之各法院经费紧张，不好掌握补偿标准，没案补助100元，有的每案补助50元，客观上挫伤了陪审员工作的积极性。
六是陪审员的使用、管理、培训、监督、考核无制度保障，人民陪审工作不能统一、规范操作。由于没有相应的制度保障，全国没有统一、规范的与陪审员相关的一系列管理、监督措施，导致法院在陪审员工作的具体操作上各自为政。中卫三个基层法院的人民陪审员都由本院政工科机制统一选任、管理。由于各种因素的制约，陪审员的业务培训工作远远不能跟上工作的需要，中卫市只有2005年选任的28名陪审员参加了宁夏回族自治区高级法院组织的1次人民陪审员集中培训，其他陪审员未曾接受过统一的正规培训，各基层法院根据具体情况，采取以会代训、发放法律知识手册等方式对陪审员进行了力所能及的辅导。各法院对陪审员的监督、考核基本上无从谈起。关于陪审员的使用，各院情况不同，沙坡头法院将陪审员统一分配与各业务庭，由各庭根据工作和案件情况需要，确定是否使用、使用哪个陪审员；中宁法院各业务庭需要陪审员时，向政工科申请，根据案件性质与陪审员职业确定使用哪个陪审员；海原法院相对固定部分陪审员参与审理固定类型的案件，遇有特殊案件，也临时根据具体情况邀请陪审员参加。
四、 我国人民陪审制度的重建构想
任何一项制度都不是完美无缺的，人民陪审制度也不例外。既然其具有存在的价值，我们就要正视存在的问题和不足，认真研究解决的对策和办法，立足我国的社会状况，制定并实施具有中国特色、符合中国特色社会主义法律制度的人民陪审制度。
（一）确立人民陪审制度的宪法地位
宪法是国家的根本大法，也是每个公民必须遵守的行为准则。由于人民陪审制度没有纳入我国现行宪法的规定，导致社会各界及公民个人没有人民陪审概念和意识，人民陪审制度得不到足够的重视。笔者认为，我国宪法关于公民的权利和义务章节中应增加“中华人民共和国公民有参加陪审的权利和义务”的规定，以恢复人民陪审制度在宪法上的地位，为人民陪审制度的其他相关立法提供强有力的支持。
（二）人民陪审员制度应单独立法
为了使人民陪审员制度真正实现其司法民主价值，我国应制定单独的《人民陪审员法》。通过立法，进一步完善、规范人民陪审制度的不足，充分体现社会主义法治理念与人民陪审员制度的融合，使人民陪审制度成为中国特色社会主义法律制度大家庭一员的路径实至名归。该法应立足我国社会主义初级阶段的社会现状及审判工作的特点，与我国的审判制度完美结合，对陪审员的权利和义务做出更加详尽具体的规定，使陪审员的选任、回避、权利、义务、与法官的职责划分、培训、监督、经济补助等相关内容有据可查，有法可依。
（三）人民陪审员立法应该考虑的问题
1．关于人民陪审员的资格条件
实行人民陪审员制度的主要目的是弘扬司法民主，在政治上反映人民群众的意愿和要求。因此不必要求他们象法官那样，具有较高的法律水平，但必须热爱这份职业，并具有较高的道德与伦理水平，具备较高的认知水平和分析推理能力，而且品行端正，办事公道，在群众中有良好声誉，能够按照客观、公平、公正的原则处理案件，将判决的社会效用充分发挥。其条件设置应有利于民众广泛参与，不宜限制过严，但必须在年龄、公民权、有无犯罪记录、有无法律职业经历、表达和理解能力、身体状况、心理状态等要素加以限制，文化程度及学历没有必要限制，应将各阶层、各行业、各文化程度、各年龄段（20——65岁）的人员吸收至人民陪审员队伍，不过法院在使用时要考虑个案具有情况，根据案件审理需要，有选择性地选用有利于处理案件、化解案件纠纷的陪审员参与审理具体案件。例如，让农民陪审员参审涉农案件就比较利于案件化解；让金融系统的专家陪审员参审涉农案件当然也可以，但如果换做金融合同纠纷或其他经济纠纷就更合适了。
2．关于人民陪审员适用范围
为了进一步规范人民陪审员的参审范围，易于法院实践操作，避免浪费社会资源，人民陪审员立法必须对人民陪审员参审的案件类型，也即陪审制度的适用范围予以规定。综合考量各种因素，笔者认为需要人民陪审员参审的案件应包括：
（1）在本地区具有重大影响的案件；
（2）有关未成年人和女性犯罪的案件；
（3）涉及社会弱者权利的案件；
（4）涉及现代科学技术或专门知识的案件；
（5）涉及技术合同的案件；
（6）具有较大争论的知识产权方面的案件；
（7）重大责任事故的案件；
（8）各类行政案件；
（9）没有主观恶意或迫不得已才犯罪的案件；
（10）被告人可能会判决是正当防卫或紧急避险的刑事犯罪方面的案件；
（11）当事人申请需要陪审员参审，或其他需要陪审员参与陪审的案件。
考虑到人民陪审员毕竟不是审判专业人员的身份，以及保护当事人隐私等各方面因素，依照我国法律规定不予公开审理的案件，不应让人民陪审员参与审理。根据我国有关法律规定，人民院不公开审理的案件包括：①涉及国家秘密的案件；②涉及个人隐私的案件；③十四岁以上不满十六岁未成年人犯罪的案件；经人民法院决定不公开审理的十六岁以上不满十八岁未成年人犯罪的案件；④经当事人申请，人民法院决定不公开审理的涉及商业秘密的案件；⑤经当事人申请，人民法院决定不公开审理的离婚案件；⑥法律另由规定的其他不公开审理的案件。笔者认为，以上六类案件不应让人民陪审员参与审理。
从审判实践来看，法官在民商事案件的处理上，具有相对较大的自由裁量权。为了规制法官自由裁量权，使民商事案件的处理更加彰显公正、公平，笔者认为，民商事案件应成为适用人民陪审制度的重点。
另外，为了更加有效地充分发挥人民陪审员的作用，立法应规定人民陪审制度适用于案件审理的所有程序，即一审、二审和再审程序。为了最大限度地发挥人民陪审制度的作用和人民陪审员法的可操作性，各类诉讼法应结合各领域审判工作的需要，结合人民陪审员法的有关规定，做出相应的修改或司法解释。
3．关于人民陪审员的权利、义务
我国目前关于陪审员的权利义务规定太过于原则化、简略化。全国人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》规定，人民陪审员依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。实际上根本不可能。法官大量的庭前、庭后活动都是陪审员无法参加的。而且，陪审员作为非职业法官其权利、义务与法官理应有一定区别，立法应明确人民陪审员的权利、义务：
①陪审员在参与案件审判时，不能制作裁判书外；
②陪审员在合议庭有与审判员平等的表决权。如果陪审员人同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论。
③开展人民陪审工作所需费用应列入人民法院年度业务经费，由地方财政按预算足额拨付。人民陪审工作的各项费用应明确支付标准。
④陪审员必须依法执行职务，在审判活动中遵守法庭纪律，认真履行职责，服从审判长的指挥。
⑤陪审员在审判活动中有徇私舞弊、收受贿赂等违法犯罪行为的，应当承担相应的法律责任。
⑥对不遵守审判工作纪律，不认真履行职责的陪审员，人民法院有权向任命陪审员的人民代表大会常务委员会反映，必要时申请撤销其陪审职务。
⑦人民陪审员对其依法履行职责所作的判决不负任何法律责任。
⑧人民陪审员在陪审中发现审判程序违法，审判人员徇私枉法或者有其他违法违纪行为，可以直接向所属法院院长或者纪检监察部门反映。
⑨陪审员及其家庭的生命安全与正常生活应受到保护。
【参考文献】
①吴玉章.法治的层次. 北京：清华大学出版社，2002，第179页
②王敏远. 刑事司法理论与实践检讨．北京：政法大学出版社，1999，第253页
③人民陪审制度的几点看法． 法律教育网，2013-03-26
④胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告．2012年11月8日
⑤苏力著.《法治及其本土资源》．中国政法大学出版社，1996，第142－145页
⑥陈兴良.《法官职业化：根据与标志》．《法官职业化建设指导与研究》．2004，第1辑
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