作者：宋云明
摘要：“执行乃法律之终局及果实。”民事执行的效果如何是影响司法公信力的关键环节。而对民事执行活动进行有效的检察监督有利于破解“执行难”。本文对民事执行检察监督的现状以及监督缺位进行了评析，并对民事执行检察监督制度的完善提出意见和建议。
关键词：民事执行、检察监督、完善路径
民事执行检察监督是指人民检察院依据法律规定对人民法院的民事执行活动进行的法律监督。作为一种专门的外部监督，人民检察院不仅通过监督活动规范人民法院的民事执行权的合法性和合理性，更重要的是通过纠正民事执行中的违法行为来保护当事人权利不受到侵害。健全完善民事执行监督检察，有利于保护当事人的合法权益，当事人遇到执行主体怠于执行、单纯执行行为或执行救济不当、违法等情况，权益无法获得及时有效的救济及保障。赋予检察机关对执行程序的监督权利，正是为了弥补执行程序中当事人权利救济力量的不足；同时，对民事执行行为与主体的检察监督，有利于保障执行程序合法，提升法院执行案件的质效，有利于健全完善执行机制。
一、实践反思：民事执行检察监督现状及监督缺位的评析
（一）现行立法规定原则性较强，可操作性较差。2007年修改《民事诉讼法》时，立法机关修改的重点就是执行程序方面，但对于执行检查监督方面没有涉及。2012年修正的《民事诉讼法》第十四条把“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”，同时增加第二百三十五条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。新《民事诉讼法》的修订明晰了检察院的监督检察对象是民事诉讼活动，既包括民事审判活动，也包括民事执行活动，从而使民事执行监督检察有了法律依据。但《民事诉讼法》对民事执行监督检察制度的规定仅有这两条原则性的条文，在实践中欠缺可操作性，对检察院的监督原则、监督方式、监督范围以及监督职权并未做出细化规定。现行《人民检察院组织法》第五条关于人民检察院的五项法定职权中，只是规定了检察院对人民法院刑事案件的实施检察监督，欠缺对人民法院执行案件的检察监督。与此同时，最高人民法院与最高人民检察院的相关司法解释也没有对此进行详细规定[1]，这直接导致了实践中民事执行的困境。
（二）检察院自身监督检察能力的局限。受传统法律“重刑轻民”的意识影响，检察院也普遍存在一定的“重刑轻民”现象，实践中检察院更多的是针对刑事审判以及与之密切联系的刑事诉讼法等方面行使监督权，对民事尤其是执行活动的监督检察存在先天方面的欠缺。受此思想影响，对民事执行的监督检察在理论上的储备远不如刑事审判监督充分，实际中检察人员对民事执行方面的能力也有待于进一步提升强化。据笔者对所在的两级法检系统的粗略统计调研来看，自从新《民事诉讼法》规定了对民事执行活动的监督检察以来，检察院对法院的民事执行活动更多的方面是通过对案卷的评查来实施法律监督，对民事执行的监督检察还有很多要完善改进的地方。另外，由于“执行难、执行乱”的现象并未从根本上改观，实践中的涉诉涉法信访很大程度上是由于法院的执行活动引发激化的，当事人的缠访闹访问题也迫使检察院在现有的状况与条件下不愿意“蹚浑水”。
（三）法院对民事执行监督检察的协调配合方面还要进一步细化。“执行乃法律之终局及果实。”法院为了从根本上破解“执行难”的困局，进一步提升司法公信力也希望检察院积极对民事执行活动实施法律监督。但囿于立法及司法解释的欠缺不完备，法院对民事执行监督检察的协调配合方面还存在一定的问题，甚至部分法院对检察院的监督检察存在一定的抵触心理。
同时，法、检两家关于民事执行监督的认识不一也在一定程度上限制了民事执行监督职能的发挥。实务中法、检两家对于民事执行检察监督曾持相反意见，最高人民检察院曾尝试对民事执行进行法律监督，全国各地的检察机关也尝试对民事执行开展一些监督的试点工作，然而效果并不好，检察机关对民事执行的法律监督基本上处于缺失状态。而最高人民法院则自1995年以来相继出台了一系列司法解释排斥民事执行检察监督。如最高人民法院《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》明确规定：“根据《民事诉讼法》的有关规定，人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院不予受理。”以及《关于人民法院发现本院做出的诉前保全裁定和在执行程序中做出的裁定确有错误以及人民检察院对人民法院做出的诉前保全裁定提出抗诉人民法院应当如何处理的批复》、《关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理的批复》等。正是由于法、检两家实务中的冲突，导致检察机关在开展民事执行监督时遭遇颇多限制，在一定程度上制约了民事执行检察监督工作的开展。
（四）当事人对检察院的法律监督职能的认识有待进一步深化。从笔者的粗略走访统计来看，执行实践中，执行案件的申请执行人对检察院的民事执行监督检察职能的了解与认识还有待进一步加强，很多当事人并未知悉检察院还能对执行活动进行监督检察；案件申请执行人对检察院的认识更多的是集中于刑事、民事审判的抗诉，反贪以及其他的职务犯罪方面。上文分析到，两高会签的对民事执行活动的检察监督的司法解释有相当一部分案件是要靠案件当事人的申请方可启动检察监督程序，当事人尤其是案件申请执行人的法律缺位也在一定程度上制约了检察院对民事执行活动监督职能的发挥。
二、完善路径：完善我国民事执行检察监督机制的思考
健全完善民事执行检察监督制度势在必行，笔者认为，要真正对民事执行活动实行有效的检察监督，必须将民事执行检察监督工作纳入科学化、规范化的轨道，使检察机关对民事执行活动实行法律监督有章可循，有据可依。
首先，健全完善法律法规。在现行的法律体系中，执行程序继续作为单独的一编保留在《民事诉讼法中》，应该在“执行程序”一编中增加民事执行检察监督的具体规定，明确对执行案件进行检察监督的范围、方式、条件与具体操作程序，使得民事执行检察监督具有较强的可操作性。在宏观方面对民事执行检察监督予以建章立制的同时，更要重视对民事执行检察监督的在微观方面的路径构建，使该制度具有可行性与可操作性。
（一）民事执行检察监督的范围
检察机关对民事执行活动进行监督应遵循必要原则和不干预法院正常执行活的原则，对民事执行活动进行有限的监督，检察监督的范围应仅限于民事执行行为的合法性问题。检察监督的具体范围为：
1、民事执行的裁判行为违反相关法律规定
第一、法院作出的不予受理的裁定错误。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题规定（试行）》第 18 条规定了人民法院受理执行案件的条件。法院应该根据申请执行的案件是否满足该条规定的条件来作出受理或不予受理的裁定。如果法院作出了错误的不予受理裁定，申请执行人就无法通过法院强制力保障其债权的实现，不利于社会的和谐稳定。
第二、法院作出的变更执行裁定、中止执行裁定、终结执行裁定错误。《民事诉讼法》第 209 条规定了法院可以作出变更执行裁定的情形，第 232 条规定了法院可以作出中止执行裁定的情形，第 233 条规定了法院终结执行裁定的法定情形。法院如果不按照法律规定的情形作出这三种裁定，将会严重损害执行当事人或案外人的合法权益。
第三、法院作出的强制执行措施的裁定错误。人民法院未按照法律规定，作出冻结、划拨存款、扣留、提取收入、扣押、查封、拍卖、变卖、拘留、罚款等强制措施的裁定，会给被执行人或案外人的财产权益或人身权益造成很大的影响。
第四、在执行过程中法院作出的其他错误裁判行为。民事执行过程中，如果法院作出的其他裁判违法法律规定，并且给当事人或案外人的合法权益带来重大损害的，检察院照样可以进行监督。
2、民事执行的实施行为违反相关法律规定
第一、采取错误的执行措施或采取执行措施违反法定程序，具体是指法院违法采取冻结、划拨存款、扣留、提取收入、查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、拘留、罚款等强制措施，给当事人或案外人造成损害的。
第二、超越执行范围的执行行为，具体是指法院未依照生效的裁判文书确定的范围进行执行，错误的执行了被执行人的财产，或者超范围执行了被执行人财产的行为；
第三、执行人员枉法行为、消极执行的行为，具体是指执行人员在民事执行活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的利益遭受重大损失的行为。
（二）民事执行检察监督的方式
对执行监督的方式，则应当根据执行违法活动性质的不同，选择适用以下不同的监督方式。
第一、采用抗诉形式。执行抗诉是指检察院认为法院实施的执行行为违反法定的权限与程序，损害了当事人或案外人的合法权利，通过提出抗诉的形式，要求人民法院依法纠正执行错误的制度。实践中检察院实施检察监督主要分为两类情形：一方面人民法院实施的执行行为存在错误；一方面是人民法院的执行依据存在错误，即与执行相关的判决、裁定、决定、命令存在错误。
第二、采用建议中止执行的形式防止法院因执行错误而涉嫌国家赔偿；
第三、采取建议暂缓执行的形式，保证当事人的合法权益不受侵害；
第四、采用纠正违法通知书的形式或者以检察建议的形式，保障法院裁定正确及时地执行。
（三） 民事执行检察监督的程序
民事执行检察监督的程序设定目的是保障监督者按一定的规则和程序行使监督权，规范民事执行检察监督工作开展，以提高民事执行检察公信力。笔者认为，民事执行检察监督的程序应该是详细缜密的，涉及的方面很多，本处仅就相关的三个重点问题进行论述。
1、管辖问题。对于执行检察监督有哪一级别检察机关管辖的问题，应根据监督的方式来确定。如采取执行抗诉的监督的方式，应严格按照审判监督程序的规定，由有权的上级检察机关提出抗诉，同级检察院发现同级法院生效执行裁定确有错误，应当提请上一级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。如采取检察建议、纠正违法通知、查办职务犯罪等监督形式，根据便利、效率原则，由同级人民检察院对同级人民法院执行活动直接进行监督，更为妥当、合理。最高人民检察院和上级人民检察院对下级人民法院执行活动的错误行为也可以直接受理。
2、检察监督的保障问题。我国民事诉讼法及其司法解释中应赋予检察机关一定的保障权。一是调卷权。法律应明确检察机关凭相应的法律文书及证明材料向法院直接调取案卷材料，人民法院就应当允许并积极配合；二是调查取证权。法律应明确检察机关在执行监督过程中可以向有关单位和自然人调查取证，有关单位和自然人必须配合，否则应承担相应的司法责任；三是纠正违法违纪权等。法律应明确检察机关对法院在执行活动中的违法或不当行为，有权要求法院纠正违法行为或改变不当的执行行为。
3、检察机关内部的工作机制。民事执行检察监督作为一项创新性工作，还需要进一步修订完善。首先，为确保执行监督案件顺利进行，应实行重大执行监督案件上一级院备案制度。基层院、市院在受理重大疑难复杂执行监督案件后必须报上一级院备案，上一级院民行部门应及时进行分类指导、解疑答惑。其次，应实行执行监督案件会审制度，集思广益，即每起民事执行案件都应在承办人认真审查的基础上提交处（科）务会集体讨论。处（科）务会集体讨论意见有分歧的，报经主管检察长提交检委会研究决定，以避免发生错案、漏案。
（四）民事执行检察监督的法律效力
民事执行检察监督程序一经启动，便对执行法律关系主体产生一定的约束力。这种约束力主要体现在以下几个方面：
1、时效中断。启动民事执行检察监督程序，会发生执行时效中断的法律效果，同时也会发生检察监督申请时效中断的法律效果。当事人申请民事执行的期限、当事人及利害关系人申请民事执行检察监督的期限均重新开始计算。
2、暂停执行。在民事执行检察监督程序启动以后，是否应该暂缓执行，应该予以慎重考虑和研究。根据我国《民事诉讼法》相关规定，在执行复议及执行异议期间，不停止原判决的执行，这样规定的目的是为了体现民事执行的效率性。在民事执行检察监督中，申请事由是经过严格限制的，同时也要经过检察机关的审查。检察机关审查认为确有错误，才得以启动民事执行检察监督程序，因此在这种情况下，原执行行为执行错误或者执行不当的可能性较大，执行检察监督程序启动后停止执行，可避免执行错误继续扩大，具有一定的合理性。
3、执行法院的处理。人民法院收到检察机关具有法律效力的检察建议以后，应当进行审查，同时决定暂停本案的执行，必要时应当采取紧急措施防止错误执行损失继续扩大。人民法院审查认为检察机关提出的建议合理的，应当及时纠正民事执行活动，对错误执行给当事人及利害关系人造成的损失应当予以救济或赔偿；执行法院审查认为执行活动没有错误，或者检察机关的建议不合理的，应当书面答复检察机关，同时恢复本案的执行。
（五）民事执行检察监督相关配套制度与措施
1、健全完善民事执行检察监督案件质量管理机制。对由于执行不到位而向检察院提起申诉的案件，实行一案一登记，将裁判文书的生效时间、申诉时间，调查情况、发出检察建议的时间和内容、法院执行情况以及法院见到检察建议后的答复情况详细记录，进行归类整理，统计分析，形成执行监督的完整体系，以便总结经验，更好的指导监督工作。
2、健全、完善执行监督办案机制。一是建立抗诉审查与执行监督审查并重机制，提升监督质量。对案件既进行民事判决实体、程序审查也进行执行程序审查，防止出现“单纯进行执行监督却忽视判决本身审查”的失误。二是建立案件跟踪反馈制度，实行“谁主办谁跟踪”和“一案一表”制度，加强案件跟踪和反馈制度，一方面督促法院依法及时办理，另一方面积极听取当事人、案外人及其他群众的意见和建议，防止因工作不当而引发群众上访等社会稳定隐患。
3、建立与法院的协调配合机制。《刑事诉讼法》规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。《民事诉讼法》中也规定人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督。这种监督既包括审判活动，也包括执行活动。监督是一种权力制约的手段，但人民检察院和人民法院在民事诉讼中不能只存在制约关系，还应当有互相配合的关系。同时，建立向人大备案法律文书和定期报告制度，向党委报告民事行政检察工作的重大部署、重大事项和重大案件办理情况，紧密依靠党委领导和人大的重视支持，协调解决监督难题。开展执行检察监督工作不是为了对抗，而是检法双方为实现司法公正、保障司法权威的一种配合，应与法院加强沟通协调，取得理解，求同存异，共同促进民事执行工作的顺利进行。
4、建立重大、群体性执行案件现场监督机制。对于重大、群体性执行案件由于涉及法律关系复杂，人数众多，稍有不慎就会造成严重后果。在此情况下，检察院可以派员到执行现场，进行现场监督。促进执行人员认真对待执行程序，监督执行过程是否违法，对现场监督中发现执行法官确有违背实体法或程序规定的，及时提出纠正意见。
